Як нам продали мертву корову або 5 фактів про EPC-F контракти
Попри критику і гучний резонанс президент Зеленський все таки затвердив зміни до закону «Про публічні закупівлі», якими з-під дії закону зокрема вивели будівництво Київської обхідної дороги.
Одна з причин, чому так сталося, полягає в тому, що навіть в експертному середовищі багато хто повірив в історію з EPC-F контрактом, який нібито буде укладено для будівництва Київської окружної дороги (КОД).
Наприклад ідею з EPC-F підтримала Київська школа економіки (КШЕ), яка є одним з лідерів в сфері освіти закупівельників.
Насправді це історія з красивою і багатозначною назвою, яка нібито звучить добре, якщо не аналізувати деталі і досвід інших країн.
EPC-F контракт передбачає, що замовник передає виконавцю у виконання весь комплекс робіт, від проектування до нагляду і приймання.
- E (engineering) – виконавець забезпечує проектування та розробку технічного рішення.
- P (procurement) – обрає матеріали і субпідрядників та проводить необхідні закупівлі.
- C (construction) – забезпечує виконання робіт та нагляд за ними.
- F (financing) – проводить пошук та залучення фінансування (кредитора).
Цю форму контрактів можна тендерити в системі ProZorro і ніякі виключення із закону робити не треба було. Але тут ми поговоримо навіть не про це, а про те, чому контракти EPC використовують тільки в особливих випадках і чому це ніяк не панацея.
- Чим дорожче, тим краще
Перший і головний ризик, коли проектування і будівництво забезпечує один виконавець полягає в тому, що вже на етапі проектування він зацікавлений зробити будівництво максимально дорогим. Адже чим дорожчим виявиться проект, тим більше можна на ньому заробити під час будівництва.
В конкурентних процедурах торів цей ризик мінімізується тим, що спочатку готується проект будівництва, потім цей проект виноситься на тендер і учасники змагаються між собою, хто зможе зробити його найдешевше.
У випадку EPC-контракту відсутній конкурентний механізм визначення реальної ціни реалізації проекту. Одна й та сама компанія розробляє проект, говорить замовнику скільки він коштує і потім його реалізує.
Це призводить до того, що в переважній більшості таких угод початкова сума контракту збільшується в 3-10 разів на етапі його виконання.
Наприклад, вартість Великого бостонського тунелю, який реалізовувала Bechtel (претендент Укравтодора в реалізації КОД), зросла в процесі виконання з $2,2 млрд до $14,6 млрд.
Навіть в країнах з жорстким інституційним контролем вартості і якості виконання робіт EPC-контракт створює передумови для можливого завищення витрат. Та сама Bechtel не раз ставала об’єктом розслідувань в США і платила багатомільйонні штрафи.
В країнах з низьким ступенем розвитку контролюючих інституцій виконавець робіт фактично буде обмежений лише своєю уявою в питанні визначення вартості робіт. Досвід Румунії показує, що країна зі значно кращою антикорупційною інфраструктурою ніж Україна не змогла працювати в форматі EPC-контрактування і відмовилася від цієї ідеї на користь конкурентних торгів.
- Американці прийдуть і збудують
З історій, які нам розповідає влада, може скластися враження, що після укладання EPC-F з американською Bechtel до України приїде армія американських фахових будівельників і колони надсучасної спецтехніки. Але це не так. Той, з ким підписують EPC-F контракт насправді не виконує більшість робіт.
Згідно умов таких контрактів замовник передає повноваження проводити всі процедури закупівель головному виконавцю, з яким укладається EPC-контракт. А вже той знаходить постачальників, наймає субпідрядників і організовує роботи.
Тобто Bechtel в Україні фактично будуть представляти кілька десятків інженерів і менеджерів. А більшість будівельних робіт будуть виконувати вже існуючі на українському ринку дорожні компанії.
Наприклад турецька ONUR, яка реалізовувала спільно з Bechtel проект з будівництва швидкісного шосе в Туреччині.
Але знову ж таки, якщо роботи і товари виносяться на процедуру торгів в ProZorro, то ми принаймні бачимо пропозиції учасників і бачимо на скільки конкурентною є ціна.
У випадку EPC-контракту ціни і вартість робіт будуть визначатись за внутрішніми процедурами виконавця. Тобто нас поставлять перед фактом – це коштує скільки-то.
І як вже було сказано вище, у виконавця немає жодного інтересу купувати за найнижчою ціною. Платить не він.
Менеджерів Bechtel неодноразово звинувачували в лобіюванні пов’язаних компаній як субпідрядників будівництва і створенні неконкурентних переваг за «відкати».
- EPC – це гарантія якості
Іще одна історія, які розповідають адвокати виведення закупівель з-під закону полягає в тому, що EPC-контракт нібито гарантує, що всі роботи будуть якісні і ніяких довгобудів не буде.
Але це взагалі жодним чином не пов’язані речі. Якість виконання контракту ніяк не залежить від того в якій формі він укладається.
Якість виконання контракту залежить тільки від того, на скільки якісно цей контракт складено і чи вміє замовник захищати свої інтереси в рамках механізмів, визначених цим контрактом.
Наприклад в тому самому Великому бостонському тунелі за $14,6 млрд. після введення в експлуатацію впала стеля, а інспекція виявила численну «халтуру» при виконанні робіт з облаштування тунельної стелі. І це попри те, що роботи виконувались за EPC-контрактом, роботи виконувались в США, де існує жорсткий інституційний контроль і те, що вартість робіт і так була збільшена в 7 разів.
Є серед історій EPC і великі довгобуди, такі, як трансильванська автомагістраль, високогірна ГЕС в Непалі (Budhi Gandaki Hydroelectric Project). Коли вже на етапі реалізації уряди зрозуміли на скільки дороге і невигідне рішення їм пропонують.
- EPC – це дешевий кредит
Іще один із аргументів прихильників неконкурентного будівництва КОД є те, що нібито підписання американської компанії дозволить їй залучити кредитора під дуже низькі відсотки.
В теорії американська компанія дійсно може отримати більш дешевий кредит. Але якщо ми поглянемо на перший і другий пункт, то зрозуміємо, що головне не те під який відсоток нам дадуть кредит, а те на яку суму.
Якщо вартість будівництва перевищить в два рази ринкову ціну, то навіть нульова кредитна ставка не зможе перекрити збитки держави. Наприклад Румунія, виставивши роботи на торги отримала ціни в три рази нижчі, ніж за EPC-контрактом.
Бажання влади отримати дешевий кредит зрозуміле, але головне не те, на яких умовах ми беремо кредит, а як його використаємо. І якщо за цю суму можна реалізувати не один КОД, а декілька, то, мабуть, краще взяти кредит в іншому місці, навіть під більші відсотки.
- Коли насправді укладають контракти EPC
Якщо ви дочитали до цієї частини, то у вас виникає логічне питання: а навіщо взагалі вигадали ці EPC-контракти?
В сучасному світі окрім звичайного будівництва споруд, доріг і будівель стає все поширенішою реалізація складних індивідуальних проектів, які не мають стандартного рішення. Тобто виконання проекту передбачає застосування унікальних технологій і підходів.
Якщо ми говоримо про будівництво надскладних тунелів високо в горах, під житловими масивами чи товщами води, будівництво високогірних канатних доріг і переходів, то ці роботи потребують не простого виконання певного переліку будівельних робіт, а й колосальної роботи з розрахунку технологій, матеріалів і алгоритму робіт, які потребують індивідуального підходу.
Так як це індивідуальне рішення, то існує реальна потреба в тому, щоби інженери, які виконували всі розрахунки, здійснювали потім і нагляд за виконанням робіт. Адже кожна помилка при будівництві може стати фатальною.
В такому випадку ризики можливого завищення вартості робіт відходять на другий план, адже мова йде саме про безпечність і довговічність об’єкту.
Інколи і будівництво доріг можна віднести до складних проектів, якщо вони передбачають супутнє зведення складних інженерних споруд індивідуального проектування і пролягають в місцях зі складних ландшафтом. Але у випадку Київської обхідної дороги таких робіт не передбачається.
Найскладніший об’єкт КОД – чотирикілометровий міст через Дніпро, який навряд чи буде надсучасним індивідуальним проектом на основі унікальних технічних рішень.
По-перше проектування цього мосту вже винесено на тендер. По-друге це лише 4 км із загальних 150 і ніщо не заважає винести їх в окрему процедуру торгів.
Тому проект КОД навряд чи вписується в рамки EPC-контракту, коли можна закрити очі на ціну в інтересах безпеки і довговічності.
Резюмуючи все наведене можна сказати, що ми фактично отримаємо складну форму контракту, яка не відповідає складності об’єкту будівництва і містить в собі колосальні ризики, на які не варто було йти, якщо тільки нам не все одно скільки ми заплатимо грошей, головне щоб віддавати їх довелося не зразу…
Володимир Даценко, вперше опубліковано у «Бізнес.цензорі«