НОВИНИ

20.08.2014
19.08.2014
18.08.2014
Всі новини »

ТЕГИ

ДОКУМЕНТИ

Нищівний висновок експертів Верховної Ради щодо законопроекту №7532

12 березня 2011

ВИСНОВОК головного науково-експертного управління від 11 січня 2011 року на проект Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України з питань державних закупівель

У законопроекті пропонується внести зміни до деяких законодавчих актів щодо спрощення порядку закупівлі підприємствами, уточнення підстав для застосування процедури закупівлі в одного учасника та встановлення нового механізму застосування процедури закупівлі в одного учасника, згідно з яким відсутня необхідність отримання погодження Уповноваженого органу у сфері державних закупівель, встановлення вичерпного переліку випадків, у яких можлива зміна істотних умов договору про закупівлю, надання можливості продовження строку дії договору про закупівлю на суму не більше 20 відсотків вартості, встановлення механізму закупівлі за рамковими угодами тощо.

Головне управління щодо пропозицій проекту вважає доцільним зауважити наступне.

Щодо змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення

Законопроектом пропонується внести зміни до ст. 38 КУпАП, якими встановлюється особливий порядок обчислення строків давності щодо притягнення особи до адміністративної відповідальності за вчинення правопорушень, передбачених статтею 164-14 КУпАП. Зокрема, пропонується адміністративне стягнення за вчинення відповідного правопорушення накладати «протягом трьох місяців з дня його виявлення, але не пізніше двох років з дня його вчинення». Але погодитись з такою пропозицією не має ніяких підстав. В Пояснювальній записці до законопроекту, який розглядається, в обґрунтування такої пропозиції не наведено жодного аргументу. Норма статті 38 КУпАП є нормою загальної частини КупАП, яка повинна застосовуватися при накладенні адміністративних стягнень за всі види адміністративних правопорушень, які передбачені в особливій частині КупАП. У зв’язку з чим не зрозуміло, чому особливий порядок визначення строків давності пропонується визначити виключно для одного складу АП, передбаченого ст. 16414 цього кодексу. При цьому всупереч задекларованій у Пояснювальній записці до законопроекту меті лібералізувати процес здійснення державних закупівель строки давності притягнення до адміністративної відповідальності визначаються більш тривалі, навіть у порівнянні з корупційними правопорушеннями. Така редакція дещо не узгоджується зі змістом частини другої статті 164-14 КУпАП і буде утворювати проблеми кваліфікації дій правопорушників під час застосування її положень на практиці. За таких умов не можна визнати зміни до статі 38 КУпАП достатньо обґрунтованими.

Санкції, що визначені в чинній статті 164-14 КУпАП, на наш погляд, є надто суворими (від трьохсот до семисот, а в разі повторного вчинення цих же діянь протягом року після накладення адміністративного стягнення – від семисот до тисячі неоподаткованих мінімумів доходів громадян) і виглядають неадекватними ступеню суспільної шкідливості відповідного адміністративного порушення. Тим більше неприйнятною є пропозиція їх збільшити.

У теорії законотворчості загальновизнаною аксіомою є те, що пропозиції щодо посилення відповідальності, в тому числі і в виді адміністративних штрафів, повинні мати серйозне наукове обґрунтування. Однак, у пояснювальній записці до проекту таке обґрунтування відсутнє, будь-які належні аргументи щодо необхідності посилення адміністративної відповідальності за вказані правопорушення саме у вигляді підвищення розмірів штрафів не наведені, відсутні також статистичні дані про їх кількість, про кількість притягнутих до відповідальності за їх вчинення. Неприйнятними виглядають запропоновані зміни і з огляду на те, що зміни до цієї статті вносились зовсім недавно і набули чинності 30 червня 2010 року, в тому числі відбулось і суттєве збільшення розмірів штрафних санкцій. На сьогоднішній день було б передчасним робити обґрунтовані висновки щодо впливу зазначених змін у законодавстві, які введені в дію з 30 липня 2010 року). Без належного аналізу статистичних даних про стан справ у сфері державних закупівель, апробації на практиці дієвості запроваджених Законом України №2289 від 01 червня 2010 р. новел, виявлення їх недоліків постановка на розгляд Верховної Ради питання про збільшення санкцій є передчасною.

Крім того, оцінюючи доцільність таких змін, варто взяти до уваги, що статтею 53 Кримінального кодексу України (далі – КК) розмір штрафів за вчинення злочинів визначений у межах від тридцяти до тисячі неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Розмір запропонованих в статті 164-14 КУпАП санкцій дає підстави припускати, що автор цього законопроекту вважає характер і ступінь суспільної небезпеки цих діянь такими, що спричиняють істотну шкоду об’єкту охорони. За таких умов доцільно було б розглянути питання щодо криміналізації деяких із них і запропонувати відповідні зміни до КК України.

Щодо змін до Господарського Кодексу України

У пункті 2 проекту пропонуються зміни до Господарського кодексу України. Зокрема, пропонується у тексті Кодексу слова “, визначені Законом України “Про здійснення державних закупівель” замінити словами “у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України”. Внаслідок виключення з Господарського кодексу норми про застосування Закону України “Про здійснення державних закупівель” до процедури закупівель комунального унітарного підприємства ця процедура стала невизначеною, що, на наш погляд, може сприяти поглибленню корупції в органах місцевого самоврядування.

У змінах до ст.ст. 75, 77, 79 ГК пропонується замість слів “визначені Законом України “Про здійснення державних закупівель” записати “у порядку встановленому Кабінетом Міністрів України”. Тобто, це означатиме, що державні казенні підприємства, державні комерційні підприємства та господарські товариства, державна частка у статутному фонді яких перевищує 50 відсотків, здійснюватимуть державні закупівлі не відповідно до правил, визначених базовим Закону України “Про здійснення державних закупівель”, а згідно з рішеннями Кабінету Міністрів України. Такий підхід не повною мірою узгоджується з вимогою абз. 1 ч. 2 ст. 2 Закону України “Про здійснення державних закупівель”, згідно з якою умови, порядок та процедури закупівель товарів, робіт і послуг за рахунок державних коштів можуть встановлюватися або змінюватися виключно цим Законом, крім випадків, передбачених цим Законом.

Щодо змін до Закону України “Про здійснення державних закупівель”

У визначенні терміну “документація конкурсних торгів” (п. 6) ч. 1 ст.1 Закону) доцільно уточнити у якому порядку буде оприлюднюватись така документація.

Вважаємо дещо нелогічною пропозицію щодо поширення терміну “замовники” (п. 10 ч. 1 ст. 1 Закону) не лише на розпорядників державних коштів, а й на деяких інших юридичних осіб. Адже неясно яким чином юридичні особи, які не є розпорядниками державних коштів, будуть брати участь у державних закупівлях у якості замовників.

Змінами до п. 23 ч. 1 ст. 1 Закону передбачається віднести до предмету закупівлі консультаційні послуги. При цьому п. 15 ч. 1 цієї ж статті, в якому дається визначення поняття “консультаційні послуги”, виключається, що, на нашу думку, виглядає не досить логічним. Крім того, відсутність його чіткого визначення у цьому законі певним чином ускладнить застосування норм закону.

У поданих до проекту документах відсутнє докладне обґрунтування доцільності вилучення абзаців 2 та 3 частини другої статті 2 Закону, згідно з якими “Порядок закупівлі фінансових та консультаційних послуг міжнародних фінансових установ визначається законом України. Інформація щодо здійснення закупівель фінансових та консультаційних послуг міжнародних фінансових установ направляється замовником Уповноваженому органу, Рахунковій палаті (у разі використання коштів Державного бюджету України), Головному контрольно-ревізійному управлінню України у встановлені цими органами строки та за визначеною ними формою. Таку інформацію замовник також направляє до інших державних органів, які здійснюють контроль у сфері закупівель, у разі наявності відповідних запитів”.

В абзаці 19) частини третьої статті 2 Закону пропонується не поширювати дію Закону України «Про здійснення державних закупівель» на послуги з оренди нежитлових приміщень для розміщення бюджетних установ. Вважаємо, що така пропозиція не повною мірою узгоджується з основною метою цього закону, яка полягає у створенні конкурентного середовища у сфері державних закупівель, запобіганні проявам корупції у цій сфері, розвитку добросовісної конкуренції, забезпеченні раціонального та ефективного використання державних коштів. Крім того, на думку управління, нема вагомих підстав створювати виключні умови для закупівлі зазначених послуг. Чинні норми закону цілком дозволяють використати, наприклад, процедуру закупівлі у одного учасника. Тому для прийняття виваженого рішення щодо кожної з пропозицій нової редакції ч. 3 статті 2 Закону доцільно надати докладні їх обґрунтування.

У змінах до частини четвертої ст. 2 пропонується уточнити перелік товарів, робіт та послуг, особливості закупівлі яких здійснюються на підставі окремих законів, зокрема: “послуги міжнародних фінансових організацій, пов’язаних із залученням їх кредитів (позик)»; послуги з підготовки фахівців, наукових, науково-педагогічних та робітничих кадрів, підвищення кваліфікації та перепідготовки кадрів (післядипломна освіта) за державним замовленням; товари, роботи і послугу, закупівля яких здійснюється за кошти, розпорядником яких є спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади із забезпечення підготовки і реалізації в Україні інфраструктурних проектів для виконання завдань та заходів з підготовки та проведення в Україні фінальної частини чемпіонату Європи 2012 року з футболу та інших міжнародних спортивних подій (в рамках виконання Державної цільової програми підготовки та проведення в Україні фінальної частини чемпіонату Європи 2012 року з футболу”. Крім того, пропонується поширити це положення на випадки закупівель «юридичними особами, які проводять діяльність у сферах, визначених статтею 5 Закону України “Про природні монополії”. На наш погляд, розширення переліку товарів, робіт та послуг, державні закупівлі яких здійснюватимуться на підставі окремих законів, може призвести до ускладнення законодавства про державні закупівлі, послабити його цілісність, системність та узгодженість, а також ускладнити процедури державних закупівель.

На наш погляд, необґрунтованою видається пропозиція виключити пункт 8 частини першої ст. 8, за змістом якого до функцій Уповноваженого органу віднесено «погодження застосування процедури закупівлі в одного учасника відповідно до цього Закону», з огляду на суспільну значущість прозорості та законності проведення таких процедур.

У змінах до частини першої статті 10 Закону пропонується змінити порядок оприлюднення інформації про закупівлю та звузити перелік інформації, яка підлягає оприлюдненню. Проте докладних обґрунтувань щодо доцільності запровадження такої пропозиції у поданих до проекту документах не наведено. При цьому слід зауважити, що запропонований порядок оприлюднення інформації дещо ускладнить пошук інформації щодо процедури закупівлі для її учасників, оскільки вона не буде сконцентрована на одному вебпорталі. Як наслідок, реалізація такої пропозиції дещо послабить відкритість, прозорість та доступність процедур державних закупівель.

Потребує додаткового обгрунтування пропозиція до ст. 11 Закону щодо запровадження необов’язкового характеру проходження навчання з питань організації та здійснення закупівель іншими членами комітету з конкурсних торгів.

Зміни до ст. 11 Закону, згідно з якими замовник несе відповідальність відповідно до закону за порушення законодавства у сфері закупівель, у тому числі під час проведення закупівель згідно з річним планом та взяття відповідних зобов’язань за договором про закупівлю, не відповідають назві та змісту ст. 11 Закону.

У ст. 13 формулювання «закупівля на засадах координації» замінюється на формулювання «закупівлею за рамковими угодами». При цьому в чинному законі чітко визначено, в яких випадках здійснюється закупівля на засадах координації, а саме – для заздалегідь затвердженого переліку товарів. В запропонованому ж проекті не визначається, за яких умов має застосовуватися закупівля за рамковими угодами. Крім того, в чинному законі передбачалося оприлюднення інформації про проведення закупівлі на засадах координації. У поданому проекті норма про таке оприлюднення вилучена. Пропонуємо більш чітко визначити зазначені питання та забезпечити доступність відповідної інформації.

У новій редакції ст. 13 викладається достатньо громіздка процедура здійснення державних закупівель за рамковими угодами. Так, у частинах першій та другій передбачається, що закупівля за рамковими угодами здійснюється у порядку, передбаченому для проведення процедури відкритих торгів, двоступеневих торгів, попередньої кваліфікації, з урахуванням вимог цієї статті. При цьому особливості укладення та виконання рамкових угод, порядок визначення генеральних замовників та взаємодії замовників з генеральним замовником за рамковими угодами визначаються Кабінетом Міністрів України». Вважаємо, що з метою забезпечення ефективності процедур державних закупівель закупівлі за рамковими угодами мають регламентуватись Законом України «Про здійснення державних закупівель».

Згідно з абз. 2 ч. 7 нової редакції ст. 13 Закону замовник має право відмовитися від укладення договору про закупівлю за рамковою угодою, поінформувавши про це генерального замовника та Уповноважений орган. У даному випадку, на нашу думку, доцільно було б визначити підстави такої відмови.

Недостатньо обґрунтованим вважаємо вилучення положень частини другої ст. 15, згідно з якими «у випадках, передбачених частиною четвертою статті 10 цього Закону, документи замовника щодо процедури закупівлі, передбачені цим Законом, викладаються українською та англійською мовами. Тексти повинні бути автентичними, визначальним є текст, викладений українською мовою», оскільки реалізація цієї пропозиції може ускладнити застосування положень частини четвертої ст. 10 Закону. Аналогічне застереження стосується змін до частини третьої ст. 17, частини другої ст. 19, абзац третій частини першої ст. 22, абзацу четвертого частини четвертої ст. 27, части другої ст. 29 за якими скасовуються положення щодо оприлюднення: інформації про відхилення пропозиції конкурсних торгів, кваліфікаційної або цінової пропозиції, а також звітів про результати проведення процедури закупівлі, документація конкурсних торгів, протокол розкриття конкурсних пропозицій, інформація про відхилення конкурсних торгів. Адже реалізація таких пропозицій дещо послабить відкритість, прозорість та доступність процедур державних закупівель.

Норма, згідно з якою процедура закупівлі в одного учасника застосовується замовником у разі нагальної потреби у здійсненні закупівлі у зв’язку з виникненням особливих економічних чи соціальних обставин (п. 3) ч. 2 ст. 39 Закону), є нечіткою і складною для застосування з можливими негативними наслідками. При цьому незрозуміло, чи можна вважати положення “які унеможливлюють дотримання замовниками строків для проведення процедур конкурсних торгів, зокрема пов’язаних з негайною ліквідацією наслідків надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, а також наданням у встановленому порядку Україною гуманітарної допомоги іншим державам” таким, що є вичерпним при застосуванні попередньої норми.

Пропонований у змінах до частини п’ятої ст. 40 розширений перелік підстав до зміни істотних умов договору про закупівлю потребує більш докладного обґрунтування у документах які додаються до законопроекту.

У пункті 1 Прикінцевих положень законопроекту пропонується встановити, що без застосування процедур закупівель, визначених у Законі України “Про здійснення державних закупівель”, до 31 березня 2011 р. здійснюється закупівля: послуг, які закуповуються в рамках навчально-тренувальних зборів, спортивних змагань і заходів всеукраїнського та міжнародного рівня, в тому числі заходів з фізкультурно-спортивної реабілітації інвалідів, для забезпечення авіаперевезень, автоперевезень, організації харчування, проживання, експлуатації спортивних споруд, спеціального обладнання та облаштування місць для їх проведення, а також спортивного інвентарю та обладнання, спортивного одягу, взуття, аксесуарів загального та спеціального призначення, лікарських засобів та виробів медичного призначення для збірних команд України; протезно-ортопедичних виробів, ортопедичного взуття, спеціальних засобів для самообслуговування та догляду, засобів для пересування та допоміжних засобів для особистої рухомості, виготовлених виключно за індивідуальним замовленням, включаючи комплектувальні вироби та матеріали до них, а також послуг з їх ремонту, протезно-ортопедичних послуг; послуг з професійної підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації безробітних.

Вважаємо, що така пропозиція не повною мірою узгоджується з основною метою цього закону, яка полягає у створенні конкурентного середовища у сфері державних закупівель, запобіганні проявам корупції у цій сфері, розвитку добросовісної конкуренції, забезпеченні раціонального та ефективного використання державних коштів.

У п. 3 розділу ІІ – “Прикінцеві положення” пропонується дозволити у 2011 році:

замовникам для безперервного забезпечення харчування особового складу Збройних Сил України, а також дітей та учнів (студентів) навчальних закладів, харчування яких здійснюється за рахунок державних коштів, укладати договори про закупівлю послуг з харчування із суб’єктами господарювання — переможцями процедури закупівлі у 2007—2010 роках в межах відповідних бюджетних призначень із строком дії до 31 березня 2011 року;

військовим частинам, військовим навчальним закладам та установам Збройних Сил України передавати зазначеним суб’єктам господарювання на безоплатній основі та на умовах повернення у стані не гіршому, ніж на момент передачі, закріплене за ними рухоме та нерухоме майно, необхідне для організації харчування в стаціонарних та польових умовах, згідно з визначеним Міністерством оборони України переліком;

Міністерству оборони України з метою погашення заборгованості за надані у 2010 році послуги з харчування особового складу Збройних Сил України проводити розрахунки за фактично надані послуги згідно з укладеними договорами в межах відповідних бюджетних призначень.

Головне управління щодо пропозицій проекту вважає доцільним зауважити наступне.

Пропозиція проекту щодо застосування особливої та обмеженої за терміном дії процедури закупівлі послуг з харчування у Збройних Силах України та навчальних закладах не повною мірою узгоджується з основною метою цього закону, яка полягає у створенні конкурентного середовища у сфері державних закупівель, запобіганні проявам корупції у цій сфері, розвитку добросовісної конкуренції, забезпеченні раціонального та ефективного використання державних коштів (стаття 3).

Норма щодо передачі майна потребує уточнення з огляду на те, що умова про “повернення майна у стані не гіршому, ніж на момент передачі” може тлумачитися неоднозначно, адже зазначене майно в процесі експлуатації його суб’єктами господарювання зазнає певного фізичного зносу.

До проекту не надана інформація щодо обсягу заборгованості за надані у 2010 році послуги з харчування особового складу Збройних Сил України, а також не зазначено, яким чином запропонований порядок погашення такої заборгованості, відповідно до якого розрахунки за фактично надані послуги мають проводитися згідно з укладеними договорами в межах відповідних бюджетних призначень, позначиться на стані закупівель послуг з харчування для Збройних Сил України у поточному році.

Також неясно, з якою метою Міністерству оборони у 2011 році дозволяється проводити розрахунки за фактично надані послуги (пп. 3) п. 3 розділу ІІ – Прикінцеві положення проекту). Звертаємо увагу на те, що такий припис фактично не забороняє здійснювати попередню оплату, можливість якої передбачена частиною 2 статті 40 Закону України «Про здійснення державних закупівель»), адже у запропонованій нормі йдеться тільки про дозвіл, а не про заборону здійснювати авансові платежу.

Узагальнюючий висновок: за результатами розгляду у першому читанні законопроект може бути прийнятий за основу з урахуванням висловлених зауважень і пропозицій.

Керівник Головного управління В.І. БОРДЕНЮК

Вик.: Н.Чечетова,

С.Гудзинський

В.Костюк

О.Шевченко

Ю.Матєров

ПОДІЛИТИСЯ В СОЦ. МЕРЕЖАХ

1
Add to Bookmarks
НАШІ ГРОШІ Друкувати Друкувати

Tеги | ,

НАШІ БЛОГИ

НОВИНИ РЕГІОНІВ

20.08.2014
19.08.2014
18.08.2014
Всі новини »

ТЕГИ РЕГІОНІВ