Аналіз законопроекту 5655 у версії від 9 грудня 2022
Законопроект голови партії «Слуга народу» Олени Шуляк №5655 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реформування сфери містобудівної діяльності» (картка законопроекту) має значні вади.
1) Необов’язковість виконання вимог законодавства.
Реформа загалом передбачає суттєве зменшення інституційної спроможності Держави здійснювати контроль за дотриманням законодавства при будівництві. Відбувається послаблення контролю як за самим будівництвом, так і за діями чиновників. При цьому, суттєва частина повноважень передається від чиновників до приватних осіб, тим самим виконання даних функцій виводиться з-під нагляду антикорупційного законодавства та спеціальних антикорупційних органів.
Це призведе до суттєвого збільшення частки незаконного будівництва та зробить неконкурентноздатними забудовників, що намагаються працювати у відповідності до вимог законодавство, як то іноземні компанії та інвестори.
2) Держава знімає з себе відповідальність за законність при наданні права на будівництво.
Реформа не передбачає повноцінну автоматичну перевірку при реєстрації права на будівництво. Автоматизація передбачає надання права без участі чиновника по факту наявності пакету документів. Перевірки законності перекладаються для проведення в «ручному режимі» на експертні організації, що обирає сам забудовник.
Як наслідок, можливі помилки та порушення будуть виявлятися на стадіях, коли в реалізацію проекту вкладено значні кошти і виправлення наслідків порушення потребуватиме додаткових значних витрат. Це може призвести до нераціонального використання коштів, виділених на відбудову.
3) Необов’язковість виконання вимог планування територій (Spatial planning).
Система не передбачає обов’язкову перевірку дотримання вимог містобудівної документації (Spatial planning). Розривається взаємозв’язок між плануванням території та забудовою території в інтересах максимально вигідного використання власних ділянок окремими приватними особами. Враховуючи об’єми руйнувань, відбудова без якісного планування територій та/або з порушенням вимог планування призведе до неефективного використання коштів і не зможе створити повноцінне житлове середовище.
НАЗК робило зауваження, але вони не були повноцінно враховані.
4) Позбавлення місцевого самоврядування принципової частини його прав.
Планування розвитку міста в інтересах територіальних громад – виключне повноваження самої територіальної громади та її органів місцевого самоврядування. Закладена в законопроект схема видачі вихідних даних на проектування, реєстрації права на будівництво та об’єми можливих перевірок в порядку містобудівного контролю, де-факто позбавляють місцеве самоврядування можливості примушувати дотримуватися містобудівної документації.
Дане позбавлення місцевого самоврядування частини прав, по суті є порушенням принципів Європейської хартії місцевого самоврядування і намаганням побудувати в інтересах приватного бізнесу систему, що суперечить загальноприйнятим демократичним нормам.
Як і в п. 3, НАЗК робило зауваження, але вони не були повноцінно враховані.
5) Послаблення внутрішнього антикорупційного контролю.
Наразі внутрішній антикорупційний контроль здійснюється в порядку Державного архітектурно-будівельного нагляду і передбачає проведення планових, позапланових перевірок та постійного моніторингу законності дій посадових осіб через документальні і камеральні перевірки.
Реформа передбачає створення Державного містобудівного нагляду, що передбачає виключно позапланові перевірки у разі повідомлення про виявлені порушення.
6) Не передбачено усунення переважної більшості виявлених порушень законодавства.
Порядок Державного містобудівного нагляду (контроль за чиновниками, проектантами, експертами тощо) передбачає лише покарання винних і не містить механізмів усунення виявлених порушень. Це робить вкрай вигідним для забудовників отримання дозволів на будівництво із різноманітними порушеннями і буде стимулювати зростання кількості порушень.
НАЗК робило зауваження, але вони не були повноцінно враховані.
7) Амністія незаконного будівництва із отриманими по корупційній схемі дозвільними документами до набрання чинності законопроектом 5655.
Процедури видачі різноманітних документів в сфері будівництва багаторазово змінювалися і наразі є безстроковими з 2011 року, та діють до завершення будівництва. Законопроект 5655 принципово звужує перелік питань, що можу перевірятися під час здійснення містобудівного контролю і не передбачає усунення порушень, виявлених під час здійснення містобудівного нагляду.
Зазначені зміни в системі контролю призводять до неможливості усунення порушень законодавства, у разі якщо забудовники до моменту набрання чинності отримали право на будівництво по корупційній схемі. По суті це є прихованою амністією – Держава не буде вживати заходи для зупинення порушення законодавства, чиновники, винні у корупційних порушеннях, звільняються від відповідальності.
8) Суттєво зменшуються права громадськості на контроль за будівництвом.
Громадський контроль завжди відіграє ключову роль в системі контролю при лібералізації економіки. Законопроект позбавляє громадськість права ініціювати обов’язкові перевірки безпосередньо будівництва у разі виявлення ними порушень. Можливість ініціювати перевірки органів управління, проектувальників, експертні організації залишається, проте система містобудівного нагляду не передбачає усунення виявлених порушень (п. 5).
9) Суттєве збільшення випадків силового протистояння між громадськістю та забудовниками.
Будівництво в Україні, внаслідок значної кількості незаконних забудов, завжди супроводжувалося чисельними випадками силового протистояння між громадськістю і забудовниками. Одночасне суттєве зменшення контролю з боку Держави та прав громадськості, призведе до значного зростання випадків силової боротьби із незаконним будівництвом, як єдиного залишеного громадськості дієвого механізму.
Враховуючи загальну ситуації в Україні після війни, це може призвести до критичної дестабілізації, масових протестів і значних ускладнень в реалізації програми відновлення.
10) Приватний містобудівний контроль у запропонованому вигляді прямо суперечить положенням Конституції України.
Відповідно до положень ч.3 ст.42 Конституції України, Держава здійснює контроль за якістю і безпечністю продукції та усіх видів послуг і робіт. Таким чином, наявність державного контролю має бути обов’язковою і при будівництві.
Проте, 5655 передбачає створення приватного контролю і відсутність державного контролю щодо об’єктів, де укладені договори з приватними уповноваженими особами, що прямо суперечить Конституції. Виконання містобудівного контролю приватними особами не буде суперечити Конституції у випадку делегування зазначених повноважень Державою та урахування таких приватних контролерів в ЗУ «Про запобігання корупції», як осіб, уповноважених на виконання функцій держави.
Зауваження щодо цього надавалися НАЗК, але не були враховані авторами законопроекту.
Прийняття Закону, що суперечить Конституції, може призвести до скасування частини його положень Конституційним Судом, буде ознакою небажання законодавчої влади проводити реформи із дотриманням принципу верховенства права і посилить недовіру суспільства до влади, що може мати вкрай негативні наслідки під час війни.
11) Створення значної кількості нових контролюючих органів і збільшення кількості чиновників.
Реформа передбачає обов’язкове створення власних органів містобудівного контролю в кожній територіальній громаді, яких налічується майже 1500. Добровільно в попередні роки ці повноваження погодилися на себе взяти лише близько 100 громад.
Створення додаткових майже 1400 виконавчих органів призведе до зростання кількості чиновників щонайменше на 5-6 тисяч осіб, потребує значного додаткового фінансування, вкрай сумнівним є залучення спеціалістів належної кваліфікації в сільські територіальні громади, значно ускладнює здійснення антикорупційного контролю в сфері будівництва (кількість чиновників в органах містобудівного контролю зросте в кілька разів).
12) Централізація повноважень в одному Міністерстві.
Хоча закон і презентується, як децентралізація, в ньому, навпаки, переважає централізація повноважень. На найвищій можливий рівень контролю Міністерства піднімаються наступні повноваження
- Нинішні повноваження Державної інспекції архітектури та містобудування (ДІАМ) щодо здійснення Державного архітектурно-будівельного нагляду.
- Нинішні повноваження ДІАМ та органів місцевого самоврядування щодо здійснення контролю за діяльність проектних та експертних організацій, авторського та технічного нагляду.
Постановою КМУ від 02.12.2022 №1343 створено Міністерство розвитку громад, територій та інфраструктури України, яке поєднує колишні Міністерство інфраструктури та Міністерство розвитку громад та територій.
Як наслідок створення нового Міністерства, у разі прийняття законопроекту 5655 весь ключовий контроль за «Великою відбудовою» буде зосереджено в одному міністерстві.
- Розпоряджання коштами на відбудову і визначення пріоритетів.
- Формування державної політики і затвердження нормативної бази в будівництві.
- Безпосередній контроль за діяльністю проектувальників та експертних організацій.
- Опосередкований контроль за здійсненням будівництва через координацію Міністром діяльності ДІАМ.
Така концентрація повноважень в одному Міністерстві створює значні корупційні ризики при проведенні «Великої відбудови», адже в межах одного Міністерства вирішуються і питання розподілу коштів, і створення «зручної» нормативної бази, і контроль за її «правильним» виконанням по всіх напрямках.
13) Загрози для банківського сектору внаслідок синергії Закону «Про гарантування речових прав на об’єкти нерухомого майна, які будуть споруджені в майбутньому» та законопроекту 5655.
10.10.2022 набрав чинності Закон 2518-IX «Про гарантування речових прав на об’єкти нерухомого майна, які будуть споруджені в майбутньому». Зазначений Закон започатковує новий вид прав «спеціальні майнові права на майбутні об’єкти будівництва», державна реєстрація яких відбувається автоматично після отримання права на будівництво. Також цим законом врегульовано порядок іпотеки цих «спеціальних майнових прав» із автоматичною їх оцінкою.
Одночасно, Закон 2518-IX у разі скасування права на будівництво не передбачає механізмів скасування зазначених прав і не встановлює обмежень на їх цивільний обіг.
У разі прийняття законопроекту 5655 і започаткування автоматичної реєстрації прав на будівництво без належної перевірки його законності, буде відбуватися автоматична державна реєстрація «спеціальних майнових прав» в тому числі на значну кількість незаконного будівництва.
Це створює ідеальні умови для появи нового виду «сміттєвих активів», що будуть автоматично оцінюватися і легко можуть бути використані для шахрайського виведення активів із банків через видачу іпотечних кредитів під заставу «спеціальних майнових прав».
14) Цифровізація сфери будівництва та прозорість всіх процесів в будівництві вже реалізовані з 01.12.2020 на виконання Закону 199-IX та не залежать від прийняття законопроекту 5655.
Значна частина позитивних моментів від нової реформи, які за твердженнями її автори допоможуть подолати корупцію та незаконне будівництво, передбачені прийнятим ще в 2019 році законом і реалізовані практично з 01.12.2020. До таких питань відносяться цифровізація всіх процесів, публічна Державна електронна система в сфері будівництві, електронний цифровий слід відповідальних осіб.
Проте, за відсутності ефективної системи контролю, що забезпечує невідворотність покарання та усунення порушень, це не дало очікуваних результатів. Вочевидь, подальше зменшення рівня контролю, скасування необхідності усунення більшості можливих порушень, суттєве зменшення прав громадськості тощо призведе лише до погіршення ситуації і збільшенню кількості порушень законодавства в сфері будівництва.
Георгій Могильний, спеціально для “Наших грошей”