BRDO запропонували запобіжники незаконних дій в ЄДР та ДРРП. Реєстраційна спільнота сприйняла не всі

03.08.2021   //  

19 липня 2021 року Міністерство цифрової трансформації оприлюднило звіт «Аналіз поточного стану державних електронних реєстрів та оцінка потенційних корупційних ризиків». Цей документ підготував «Офіс ефективного регулювання» (BRDO) за сприяння Мінцифри. У звіті проаналізовано роботу 10 реєстрів, а аналіз, як пишуть в Кабміні, ляже «в основу подальшої роботи команди Мінцифри щодо покращення якості держреєстрів та ефективності управлінських рішень».

Великий шматок у звіті виділено під Державний реєстр речових прав (ДРРП) та Єдиний реєстр юросіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань (ЄДР), про які «Наші гроші» пишуть уже не перший рік. Зокрема, у звіті розписані 4 запобіжники незаконних реєстрацій. Розмови про такі запобіжники в реєстраційному середовищі з’явилися тому, що, за версією Мін’юсту, рейдерство в реєстрах уже менш-більш зупинили, і треба переходити до його упередження. Частина запобіжників мають дещо суперечливий характер і активно обговорюються в реєстраційній спільності.

Як повідомили «Нашим грошам» в BRDO, звіт був готовий ще декілька місяців тому. Після цього провели більш глибокий аналіз саме по реєстраційному рейдерству, результати якого обговорили на робочій групі Мін’юсту за участі нотаріусів та реєстраторів. Після цього стало зрозуміло, що якісь пропозиції учасниками робочої групи підтримуються, якісь – ні. Тобто, не зважаючи на те, що звіт оприлюднили кілька тижнів тому, ситуація вже частково змінилася. Тож які варіанти боротьби з рейдерством у реєстрах є найбільш вірогідними – про це ми поспілкувалися зі співавторами звіту, експертом з юридичних питань BRDO Тимуром Михайловим та виконавчим директором цієї ж структури Олексієм Дороганем.

1. Подвійні перевірки або принцип «другої руки»

Один із запобіжників, який пропонує BRDO в реєстрах – це так званий принцип «другої руки». Його критикує реєстраційна спільнота, тому в Міністерстві, судячи з того, що ми почули, цей інструмент поки відклали.

Що таке «принцип другої руки». Це подвійна перевірка реєстраторів у частині ризикових реєстрацій в Державному реєстрі речових прав і Єдиному реєстрі юросіб (про ризикові операції поговоримо трохи нижче). Суть «другої руки» в тому, що реєстратора перед тим, як він вчиняє ризикову реєстрацію перевіряє  інший фахівець: колега або, можливо, працівник юстиції. Утім, Мін’юст не зможе бути такою «другою рукою» – в нього фізично нема стільки працівників. Відповідно, «другою рукою» для реєстратора явно буде ще один колега-реєстратор.

Чому це критикують. Ідею критикують з кількох основних причин. Перша – гроші. Жоден реєстратор не захоче перевіряти колег безплатно (особливо, якщо і відповідальність за ці реєстрації буде порівну, а про це теж іде мова). Якщо реєстраторів змусити перевіряти колег безплатно силою, це спровокує відтік і так невеликої кількості фахівців зі сфери. Бо в більшості реєстраторів зарплатня до 10 тис грн  і дуже велике навантаження. Якщо ж «другій руці» будуть платити, то грошима з кишені клієнта. Ось, наприклад, зараз змінити власника компанії коштує під 700 грн. У випадку, якщо ця операція потрапить у перелік ризикових (а вона точно потрапить), то це вже коштуватиме більше тисячі грн. Не зрозуміло, чому користувачі реєстраційних послуг мають платити за те, що Мін’юст не може впоратися з тим, аби реєстратор з першого разу реєстрував нормально і не потребував «других рук».

Також введення «другої руки» може вплинути на строки розгляду заяви на реєстрацію. Зараз реєстратор зобов’язаний провести реєстрацію не пізніше, ніж через 5 робочих днів. У випадку, коли один реєстратор відправлятиме свою роботу на перевірку колезі, у колеги теж є робота. І, з високою вірогідністю, в першу чергу людина, якій щось прийшло на перевірку, робитиме своє, а вже потім – чуже. При цьому, «друга рука» не зможе спланувати свій графік роботи, бо, якщо іти за запобіжником BRDO, перевіряльник обиратиметься рандомно і, відповідно, сам не знатиме, скільки реєстрацій на перевірку йому прилетить і коли. Це логічно, бо у випадку, якщо реєстратор і «друга рука» знають, хто є хто, існує ризик змови. Але тут знов питання – чому порушення строків розгляду має позначитися на клієнтах?

Третій момент стосується рандомності вибору «другої руки» і анонімності процесу перевірки. З розмов із фахівцями з IT-сфери і спостережень за тим, як працює НАІС (державне підприємство, яка забезпечує діяльність ДРРП і ЄДР) складно з нуля, без залучення коштів організувати передачу документів для реєстрації, яку ще не провели від одного реєстратора до іншого анонімно. Тобто, з високою вірогідністю, реєстратор, якого перевіряють, знатиме реєстратора, який є «другою рукою». В таких умовах з’являється ризик змови, бо реєстраційне середовище тісне і більшість фахівців одне одного знають. А вкладати в цю ідею кошти видається не зовсім логічним, оскільки пропонується система, яка ускладнює життя і клієнту, і реєстраторам.

Коментар на критику цього питання від Олексія Дороганя:

Концепція «другої руки» ефективно працює для запобігання електронного шахрайства у банківській сфері. Подібна система використовується під час погодження технічної документації на землю в Держгеокадастрі, де реалізований екстериторіальний принцип та рандомний розподіл документів – коли документація сканується та погоджується в іншому регіоні. В контексті реєстраційної сфери «друга рука» згадується ще в рекомендаціях дослідження 2019 року за підтримки проєкту «Право-Justice».

Ми бачимо цю концепцію як елемент системи управління ризиками для реєстрів, яка буде направляти на повторну перевірку лише невелику кількість реєстрацій. Точний відсоток назвати важко, бо досліджень і пілотного проєкту не було. Але якщо говорити про порядок цифр, то мова йде, швидше, про до 5% від загальної кількості реєстрацій, а не 50%. Критерії операцій, при яких проводитиметься повторна перевірка, необхідно уточнювати і обговорювати. Але ними можуть бути, наприклад, здійснення реєстрацій без повного переліку документів, зміна площі об’єкту нерухомості без подання документів про прийняття об’єкту в експлуатацію, зміна учасників/директора юрособи, в якої є істотні активи (корпоративні права, нерухомість, значний статутний капітал або дохід згідно фінансової звітності, власник-нерезидент, тощо). Тобто, йдеться про об’єм роботи, який реєстраційний ринок (приблизно 7 тис нотаріусів і тисячі 2 реєстраторів – «Наші гроші») здатен витримати. А, отже, це не повинно затягувати строків розгляду. Водночас, цю концепцію не підтримали на робочій групі Мін’юсту, тому її впровадження є передчасним.

Коментар від Тимура Михайлова:

Щодо підвищення адміністративного збору, то, можливо, ринок буде готовий до такого кроку, якщо це збільшить безпеку права власності?

Якщо говорити про ризик змови, коли реєстратор знає свою «другу руку», то відповідь така. Реєстратори мають дуже високий доступ до відомостей з реєстрів. Відповідно, якби принцип «другої руки» ввели зараз, вони справді могли би побачити прийняте «другою рукою» рішення або факт передачі прав. Але я, наприклад, не певен, що знати реєстратора з іншого регіону і домовитися з ним про якісь «не такі» реєстрації – одне і те саме. Утім, якщо дослідженнями підтвердиться, що в ситуації, коли реєстратор знає свою «другу руку», може бути зашита корупційна складова, це вирішується просто: з видимої частини реєстрів, до якої мають доступ реєстратори, можна вилучити блок, у якому буде здійснюватись підтвердження операції реєстратором «другої руки». Тобто, щоб інформація про дані операції до моменту їх завершення була доступна тільки Мін’юсту і НАІС, але не реєстраторам.

Більшим ризиком тут може бути те, що реєстратор «другої руки» з міркувань безпеки відмовлятиме у підтвердженні реєстрації в складних випадках. Тому в цій частині необхідний додатковий запобіжник, на зразок можливості оскарження відмови реєстратора «другої руки» першим  реєстратором (або заявником) до територіальних органів Мін’юсту.

Звісно, що для впровадження «другої руки» необхідні обговорення з усіма стейкхолдерами, а можливо, й пілотний проєкт, якщо концепт підтримають. Але, в будь-якому випадку, не йдеться про створення додаткової бюрократії, яка ускладнить життя реєстраторам.

2. Стукати на колег

Також як корупційний запобіжник “для покращення процедури реєстрації” в BRDO запропонували “додати можливість кожному реєстратору «повідомити скаргу на реєстратора». Тобто реєстратор повинен мати змогу подати швидкий звіт про порушення процедури, щоб колегія (або інший уповноважений орган) проаналізувала, призначила камеральну перевірку і за потреби покарала несвідомих реєстраторів”. Простими словами, йдеться про те, щоб дати можливість реєстраторам «стукати» на колег.

Чому це критикують: за чутками, Міністерство юстиції скоро чекає зміна керівництва, а сфері реєстрації, схоже, вже знайшли «смотрящого». В таких умовах пропозиція стукати на колег може перетворитися в додатковий ризик, оскільки варіант поскаржитися на колегу може бути використаний як можливість заблокувати цьому колезі роботу. Причепитися можна, якщо захочеш, завжди та й опція “розглядаємо скарги на реєстраторів чесно” у Мін’юсті вже зараз дає збої, особливо якщо йдеться про крупні кейси з впливовими людьми. Які запобіжники продумані, щоб на реєстраторів у такий спосіб не тисли, якщо Міністерство справді введе інститут стукачів, і чи продумані вони взагалі?

Коментар на критику цього питання від Тимура Михайлова:

Станом на даний момент «Порядком контролю у сфері держреєстрації» передбачено здійснення контролю навіть «шляхом аналізу інформації, опублікованої в ЗМІ чи оприлюдненої в Інтернеті». Отже, і зараз реєстратор може зробити пост про іншого реєстратора, і на цій підставі є можливість здійснення контролю. Але, попри те, що використання викривачів (whistleblowers) є загальновизнаною антикорупційною практикою, в нашій країні до цього неоднозначне етичне ставлення, реєстратори на колег майже не скаржаться, тому дана ініціатива не виносилась BRDO на обговорення робочої групи Мін’юсту. Крім того, наявні більш пріоритетні ініціативи.

Що ж стосується ризиків зловживань посадовими особами Мін’юсту антирейдерськими повноваженнями у рейдерських цілях, ми пропонуємо РейдБарометр – індекс для суспільного моніторингу динаміки змін реальної ситуації з рейдерством в Україні, про нього обов’язково розкажемо детальніше трошки пізніше.

3. Покрокові сценарії

Третій момент, який пропонує BRDO – додати до програмного забезпечення реєстрів речових прав та юросіб функцію «покрокових сценаріїв». Тобто, щоб під час проведення будь-якої реєстраційної дії реєстратор бачив перелік обов’язкових документів, пошуків, перевірок, без яких завершення реєстраційної дії чи її наступного кроку неможливе.

Що не зрозуміло. Як кажуть реєстратори, цей пункт «звучить непогано, але дещо незрозуміло». Наприклад, чи передбачає ситуація з покроковим сценарієм виправлення? От, наприклад, реєстратор неправильно вказав прізвище людини під час реєстрації –  написав Стріжак замість Стрижак. Зараз є можливість зміни. У випадку покрокових сценаріїв така можливість буде? І якщо вона все-таки залишиться, то, теоретично, з «виправленням» можна поправити і не тільки прізвище.

Коментар Тимура Михайлова: В реєстрах бувають відверто «рейдерські» ситуації, коли, наприклад, право власності на об’єкт реєструється лише за техпаспортом за відсутності правовстановлювальних документів. Зараз реєстр речових прав дає можливість провести таку реєстрацію, це реальний кейс із Антирейдерської колегії. Натомість, якби був «покроковий сценарій», то реєстратор побачив би у реєстрі перелік документів, які треба відсканувати і залити. І без цих сканів він таку реєстрацію, коли нерухомість на когось реєструється лише по техпаспорту, фізично не міг би завершити. А, значить, рейдерські кейси такого типу і подібні стали би взагалі неможливими.

Наші гроші: Що заважає реєстратору в такій ситуації підвантажити білі папірці?

Михайлов: Це питання удосконалення реєстрів, яким займається НАІС. Наскільки я знаю, обговорювалася можливість створення системи,  яка могла би розпізнавати документи.

Наші гроші: Поки, з того, що ми чули від реєстраторів, системі до розпізнавання документів далеко. Натомість, особливо після технічних робіт, із реєстраційних справ зникають скани реальних документів, підвантажені реєстраторами. Чи не ускладнять в таких умовах «покрокові сценарії» роботу реєстраторів замість того, щоб її спростити?

Михайлов: Не заперечуємо, що для впровадження даної ініціативи необхідно провести певну додаткову роботу. Це ж непросте питання через необхідність дуже якісної розробки самих сценаріїв. Але його якісна реалізація може бути не лише запобіжником проти умисних незаконних дій, але й пересторогою проти ненавмисних помилок.

Наші гроші: А як щодо виправлень?

Михайлов: Можливість виправлень повинна забезпечуватися. Але врахуйте ще такий  момент. Зараз реєстратори не мають повного доступу та інтеграції з іншими реєстрами. Хоча ми звертали увагу Мін’юсту на таку необхідність, і що це вже передбачено законодавством. Відтак, помилка у прізвищі «Стріжак» замість «Стрижак», швидше за все, не була б допущена, якби використовувався єдиний унікальний номер запису у реєстрі (УНЗР) як ідентифікатор людини, і дані про вас «підтягнулися» б з Єдиного демографічного реєстру. Система управління ризиками реєстрів з «покроковими сценаріями» якраз і необхідна для  унеможливлення таких незаконних дій, як зміна власника за сценарієм виправлення помилок.

4. Моніторинг ризикових реєстрацій

Також BRDO пропонує «впровадити автоматичний моніторинг ризикових реєстраційних дій реєстратора». Вихідних даних щодо цієї ініціативи мало, тому ми просто запитали, як це виглядатиме на практиці. Нам відповіли, що такий моніторинг уже передбачений законодавством, зокрема, указом президента та законом, а його критерії повинні бути затверджені Кабміном. Подавати їх на Кабмін має Мін’юст, який, у свою чергу, мав би обговорити те, що подаватиме, із реєстраційною спільнотою.

Михайлов: Критерії та механізми автоматичного моніторингу – непросте питання, воно потребує досліджень та опрацювання. Наприклад, якщо пройде ініціатива «покрокових сценаріїв», відхилення від них могло би бути критерієм для моніторингу та подальшого контролю, або для віднесення до ризикових операцій та направлення на подвійну перевірку реєстратору «другої руки».

Дорогань: Системи автоматичного моніторингу ризикових операцій будуються і впроваджуються у багатьох сферах: банківській, фінмоніторингу, у сфері містобудування, митниці тощо. Разом з тим, ці та інші ініціативи (на зразок повідомлення про реєстрацію через електронний кабінет власника в додатку «Дія», реалізація е-Нотаріату, інтеграцій з іншими реєстрами) могли б стати основою системи управління ризиками ЄДР та ДРРП, яка б істотним чином зменшила б кількість незаконних дій.

Окремі питання, які потребують вирішення – необхідність ефективного оскарження рейдерських дій, що супроводжуються ланцюгом перереєстрацій, а також ризики, пов’язані з відкриттям ринку землі. Ми систематизували вищевказані та інші ініціативи в рамках іншого, більш глибокого аналізу реєстраційного рейдерства та підготували ризик-матрицю, але звіт за цим дослідженням ще не опублікований. Після публікації плануємо організувати захід для публічного обговорення цих питань.

 

Аліна Стрижак, «Наші гроші»