Чому держава програє від великих інфраструктурних проектів без ProZorro: КОД і вагони
20.06.2021   //   145 Переглядів

Володимир Даценко, експерт «Ліги антитрасту»

Останні тижні однією з головних економічних тем стали «виключення» із закону «Про публічні закупівлі». За ними, зокрема, планують віддати без тендеру будівництво Київської обхідної дороги. Лише за попередніми оцінками це 85 мільярдів гривень, які так чи інакше доведеться виплачувати з держбюджету.

Паралельно з цим, Мініфраструктури домовляється з Крюківським вагонобудівним заводом про те, що пасажирські вагони залізниця закупить без тендеру, напряму – у єдиного учасника. Але влада намагається зробити вигляд, що виключення не нашкодять правилу.

Київська обхідна і вагони без тендеру

Київська обхідна дорога – це не просто великий інфраструктурний проект, який хочуть вивести з-під дії закону і провести без торгів в ProZorro. Це перш за все випробування.

Адже якщо посадовцям вдасться протягти цю історію, то скоро ми побачимо нові і нові виключення. Бо це рішення влаштовує всіх, крім суспільства.

Воно подобається владі: ми швидко вирішуємо хто, де і як буде реалізовувати проект. Воно подобається замовникам: правила гри нечіткі і можна домовлятися про свій інтерес. Воно подобається підрядникам: ми поза межами конкурентного діалогу, а значить можемо домовлятися про додаткові вигоди.

Але зрештою все це не сподобається нам, бо ми отримуємо неконкурентну ціну (яку нам назвуть дуже вигідною), незрозумілий контракт (який можливо навіть засекретять) і неостаточні умови (скоріше за все вартість робіт буде постійно рости).

Всі умови фінансування і кредитування, які хотіла би отримати влада, можна було би викласти в конкурентному тендері і отримати конкурентний механізм визначення остаточної ціни і умов реалізації проекту.

Але так буде складно домовлятись про свій інтерес і це призведе до гальмування виконавцями проекту і звісно, що в усьому знову буде винна «система».

Протестувати майбутній механізм поза ProZorro довірили Укрзалізниці на закупівлі 100 пасажирських вагонів за кошти держбюджету.

Цю закупівлю не стали виводити з-під дії закону (надто маленька сума в 3 мільярди), а просто вирішили знайти умовно законне просте рішення.

Укрзалізниця замовила «експертний» висновок про те, що такі вагони, які вона хоче і так, як вона хоче, нібито ніхто поставити не зможе крім Крюківського вагонобудівного заводу. «Експертний» висновок видала філія залізничного університету, який залежить від Укрзалізниці через замовлення бюджетних місць у навчальних закладах.

Укрзалізниця задоволена, бо можна домовлятися про умови контракту за певні дивіденди. Влада теж задоволена – ми так довго не могли провести тендер, нарешті рішення проблеми знайдено. Постачальник задоволений – він не ризикує втратити контракт через конкуренцію. Не задоволеними залишимось тільки ми, бо ми отримаємо менше вагонів за більше грошей.

У них так теж роблять

Коли Укравтодор презентував концепцію «простого рішення» Київської обхідної дороги у вигляді прямого контракту з американською Bechtel Corporation, головним аргументом було те, що ми нібито не руйнуємо систему, а «переймаємо досвід».

І дійсно на Заході досить поширені системи переговорного контрактування і в тому числі EPC-контракти, про які говорить Укравтодор.

Що таке EPC-контракт? Це фактично «об’єкт під ключ». Коли замовник визначає генерального підрядника, який розробляє проект, проводить закупівлі, шукає субпідрядників і здійснює нагляд за ними.

У випадку EPC-F контракту генеральний підрядник іще й шукає кредитора і домовляється про фінансування робіт. Але платитиме за кредитом все одно замовник.

Найчастіше такі контракти заключають у випадку будівництва складних об’єктів, коли розробка проекту робіт є унікальною і її реалізація потребує, щоб той, хто розробляє проект будівництва, контролював його виконання на всіх етапах.

Зокрема це будівництво складних архітектурних об’єктів (тунелі, мости, аеропорти і т.п.), які мають індивідуальне технічне рішення.

Київська обхідна дорога не зовсім підпадає під цей перелік, бо частина проектної документації вже розробляється на замовлення Укравтодору і більшість об’єкту це будівництво звичайного шосе. Так, передбачається будівництво мосту через Дніпро, але його можна винести в окремий контракт.

Другий момент, на який треба звертати увагу це те, що на Заході є ефективні служби фінансового, технічного і виконавчого контролю, і жорстка система покарань та штрафних санкцій. Чого у нас немає і мабуть не скоро буде.

Але навіть при всьому цьому на Заході виявляють порушення і зловживання, а вартість контрактів формату EPC часом збільшується в кілька разів в процесі виконання.

Зокрема з компанії Bechtel (яку хоче залучити Укравтодор) за останні 20 років стягнули штрафних санкцій на майже мільярд доларів США.

А наприклад вартість Великого Бостонського тунелю, який реалізовувала Bechtel, зросла в процесі виконання з $2,2 млрд до $14,6 млрд. Майже в 7 разів.

Тому, навіть в США, де є розвинена система контролю і покарання, EPC-контракти мають суттєві ризики і далеко не завжди вони завершуються успішно.

Якщо ми перенесемо цей досвід в українські реалії, то можемо отримати неконтрольований механізм, який з часом призведе до того, що будівництво Київської обхідної дороги стане надто дорогим задоволенням і ми будемо змушені від нього відмовитись.

Саме такий досвід спіткав Румунію, для якої «Bechtel» будував трансильванську автомагістраль. Американці збудували лише 15% дороги і «роздули» бюджет в 5 разів.

Після того як Bechtel «дорахувалася» до ціни в 24 млн євро за кілометр Румунія відмовилася від співпраці і виставила решту робіт на тендери по 7,3 млн євро. Тобто втричі дешевше.

Ризики для України

Маючи фактично відсутній нагляд в сфері будівництва і контролю якості дорожніх робіт, влада хоче вивести «в тінь» десятки мільярдів гривень. Так, це здебільшого будуть кредитні кошти, але їх все одно доведеться віддавати за кошти платників податків.

Фіксація вартості і обсягів робіт і їх приведення до більш-менш ринкового рівня зараз в Україні відбувається виключно через систему конкурентних процедур торгів.

Іншого дієвого механізму у нас просто немає. І замість того, аби удосконалювати наявний механізм, влада прагне від нього відмовитись, нічого не запропонувавши взамін.

Так, ProZorro це ще не достатньо, для того щоб виключити всі ризики. І відсутність дієвого контролю часом призводить до того, що ми все ще втрачаємо до 30% вартості робіт через корупцію. Але поки що це все, що у нас є, щоб ці втрати не перетворилися у 50 чи більше відсотків.

Апетити «Великого будівництва» постійно зростають. Найближчим часом на нас чекають ідеї не одного інфраструктурного мега-проекту.

На підступах будівництво аеродромів, закупівля електровозів і електропоїздів, будівництво концесійних доріг і багато чого ще. І скоріше за все їх теж захочуть вивести з-під закону.

А це означатиме кулуарні і напівтаємні переговори з багатьма невідомими. Неконкурентні контракти, визначення вартості яких стане предметом окремого діалогу. А погоджувати або приймати роботи наші фахівці вміють і без їх виконання. Головне – ціна питання.

Найнебезпечніше те, що раз за разом порушуючи правило, ми втрачаємо довіру до цього правила. І це стосується не тільки закупівель.

Незрозумілість і непередбачуваність рішень влади призведе до того, що міжнародна спільнота втрачатиме інтерес до України як партнера.

Міжнародні компанії, які вже проявили інтерес до тендеру з постачання вагонів отримали чіткий сигнал, що Україна не буде проводити відкриті процедури. Для влади тендер – це лише формалізація наміру. Якщо намір не вдається формалізувати через торги, то торгів не буде.

Цей сигнал призведе до розуміння, що з Україною треба або «домовлятися», або не працювати взагалі. Але якщо «домовлятися», то це вже історія із зовсім іншими нулями. І переможець сьогоднішніх «домовлянь», вже завтра може опинитися за бортом переговорів.

Володимир Даценко, вперше опубліковано у «Бізнес. Цензорі»