Державна допомога ВДЕ в Україні – через терни до єврозірок

03.04.2021   //  

Однією зі сфер, які потребують докорінної зміни свідомості як народних обранців, так і державних службовців, а також підприємців, є надання державою допомоги бізнесу.

Декілька років тому Україна остаточно відмовилась від «багатовекторної» зовнішньої політики та обрала стратегічний курс держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі.

Для реалізації зазначеного вектору, самих лише нічим не підкріплених політичних заяв та повторюваних завчених популістських гасел-мантр не достатньо.

Для того, аби «Європа» почала свою міграцію з паперів у наше щоденне оточення, Україна має перейняти та зробити частиною свого повсякденного життя низку європейських стандартів, норм, принципів та підходів у різних аспектах соціально-економічного життя країни.

Однією зі сфер, які потребують докорінної зміни свідомості як народних обранців, так і державних службовців, а також підприємців, є надання державою допомоги бізнесу. ЇЇ в нас називають по різному – державна підтримка, субсидування, стимулювання, сприяння і т.д. Але це не важливо.

Важливо, щоб негативні наслідки надання такої допомоги для конкуренції не переважали той позитив, досягнення якого було метою такої держдопомоги (розвиток регіону, створення робочих місць, впровадження нової технології, надання соціально-важливої послуги, подолання наслідків епідемії, зменшення обсягів забруднюючих викидів в атмосферу тощо).

Також важливо, щоб до інструменту державної допомоги вдавалися лише у тих випадках, коли вона є дійсно необхідною, щоб обсяги такої допомоги не були надмірними (обмежувалися лише тим мінімальним обсягом, який здатний якісно вирішити наявну проблему) та щоб доступ до ресурсів такої допомоги був рівним та недискримінаційним для її потенційних одержувачів, тобто бізнесу.

В контексті контролю за наданням державної допомоги, важливо також відрізняти державну допомогу, яка передбачає витрачання державних ресурсів, є потенційно шкідливою для конкуренції, та яка не може надаватися без здійснення попередньої оцінки її допустимості для конкуренції, від решти форм державної підтримки, яка може проявлятися, наприклад, у вигляді інформаційної підтримки чи у пом’якшенні державного регулювання.

Ознаки державної підтримки, відповідність яким означатиме її належність саме до небезпечної для конкуренції державної допомоги, надання якої потребує здійснення завчасного державного контролю, визначені Законом. Ось ці чотири ознаки:

1. підтримка надається суб’єкту господарювання;
2. фінансування державної підтримки здійснюється за рахунок ресурсів держави чи місцевих ресурсів;
3. підтримка створює переваги для виробництва окремих видів товарів чи провадження окремих видів господарської діяльності;
4. підтримка спотворює (або загрожує спотворенням) економічну конкуренцію.

Згідно зі світовою, та вже понад 15 років – і українською практикою, однією з класичних сфер, у яких держави вважають необхідним та активно застосовують інструменти державної допомоги, є виробництво електричної енергії з альтернативних джерел енергії.

Надаючи державну допомогу у цій сфері, Україна прагне збільшити частку електричної енергії, виробленої з альтернативних джерел енергії, та в наслідок цього досягнути низки стратегічних цілей, як то: зменшення обсягів викидів в атмосферу, забезпечення енергетичної незалежності тощо.

При цьому, механізми підтримки ВДЕ, які наразі використовуються в Україні, містять усі ознаки державної допомоги:

1. Підтримка надається суб’єкту господарювання

Згідно зі статтею 9(1) Закону України «Про альтернативні джерела енергії«, стимулювання виробництва електричної енергії з альтернативних джерел енергії поширюється здебільшого на суб’єктів господарювання, які виробляють електричну енергію з альтернативних джерел енергії.

Тож вигоду від встановленої законами «Про альтернативні джерела енергії» та «Про ринок електричної енергії« можливості збувати електричну енергію, вироблену на об’єктах електроенергетики з альтернативних джерел енергії, за спеціальним (вищим, ніж ринкова) тарифом («зеленим» тарифом), отримують саме суб’єкти господарювання.

2. Фінансування державної підтримки здійснюється за рахунок ресурсів держави

Сьогодні українська система підтримки виробників електричної енергії з альтернативних джерел енергії побудована таким чином, що розрахунки з виробниками електричної енергії з альтернативних джерел здійснює ДП «Гарантований покупець».

Це ДП скуповує усю вироблену ними електричну енергію та продає її на ринку (за ринковими цінами, що є логічним).

Однак розраховуватися з виробниками електричної енергії з альтернативних джерел ДП «Гарантований покупець» має не за тією ціною, за якою він фактично продав енергію, а за «преміальним», «зеленим» тарифом.

Різницю між ринковою ціною та «зеленим» тарифом «Гарантований покупець» має покривати за рахунок коштів, які він отримує від ПрАТ «НЕК «Укренерго», та які останнє акумулює, збираючи так звану плату за транспортування електричної енергії.

Можна було б сперечатися про те, що кошти, якими «Гарантований покупець» розраховується за електричну енергію, вироблену з альтернативних джерел – це насправді кошти споживачів електричної енергії, які вони сплачують, купуючи її на ринку, а також оплачуючи транспортування електричної енергії.

Однак, для цілей контролю за наданням державної допомоги, будь-які кошти, не залежно від джерела їх походження, які потрапляють у розпорядження підприємства, керованого державою, яке приймає остаточне рішення про розподіл таких коштів, та до того ж, яке приймає такі рішення не на власний розсуд, а за чіткими правилами, встановленими державною, набувають ознак державних ресурсів.

3. Підтримка створює переваги для виробництва окремих видів товарів чи провадження окремих видів господарської діяльності.

В контексті контролю за наданням державної допомоги, перевагою вважається будь-яка економічна вигода, яка була б недоступною для суб’єкта господарювання за звичайних ринкових умов, тобто за відсутності втручання держави.

Тобто перевага має місце у випадку покращення фінансового стану суб’єкта господарювання в результаті втручання держави на умовах, що відрізняються від звичайних ринкових умов.

Замість решти теоретичних викладок щодо переваг, які надає «зелений» тариф, пропоную ознайомитися з плановими показниками та динамікою фактичного розвитку ВДЕ в Україні за останні роки. Наслідки існування переваг, створених державної підтримкою ВДЕ – очевидні.

4. Підтримка спотворює економічну конкуренцію

Державна допомога вважається такою, що спотворює конкуренцію (або становить загрозу для неї), коли вона покращує конкурентну позицію її отримувача у порівнянні з іншими суб’єктами господарювання (його конкурентами) та які не отримують такої допомоги.

Тобто, коли держава надає фінансові переваги суб’єкту господарювання у секторі, де існує або може існувати конкуренція, має місце спотворення конкуренції.

Сьогодні в Україні діє ринок електричної енергії, на якому суб’єкти господарювання пропонують до продажу товар – електричну енергію. При чому, завдяки втручанню держави (наданню державної допомоги), деякі з учасників ринку (виробники електроенергії з альтернативних джерел) отримали можливість:

– гарантованого збуту своєї продукції, не залежно від коливань попиту та пропозиції на ринку;

– збуту своєї продукції за цінами, вищими за ринкові (подекуди – у 5,1 разу).

При цьому, отримувачі такої державної допомоги несуть значно меншу відповідальність за небаланси порівняно з іншими учасниками ринку (до кінця 2021 року – лише 10%).

Якщо ж енергетична система з тих чи інших причин не потребує та не закуповує електричної енергії, виробленої з альтернативних джерел, її виробники все одно отримують від «Гарантованого покупця» відшкодування її вартості за завищеним «зеленим» тарифом.

Зазначені обставини створюють нерівні конкурентні умови для здійснення господарської діяльності суб’єктами господарювання на ринку, що призводить до спотворення конкуренції між виробниками електричної енергії з альтернативних джерел та виробниками з інших, «традиційних» джерел.

Тож відповіді на питання, чи є державна підтримка виробництва електричної енергії з альтернативних джерел державною допомогою, чи впливає така державна допомога на конкуренцію та чи підлягає вона державному контролю з боку Антимонопольного комітету – очевидні.

Питання лише в тому, чи буде здійснено АМКУ оцінку та наступний перегляд умов надання такої державної допомоги, та за якими критеріями.

Чому виникають такі питання?

1. Закон «Про державну допомогу суб’єктам господарювання» набрав чинності ще 3,5 роки тому – у серпні 2017 року. Цей Закон зобов’язав усіх надавачів державної допомоги повідомити АМКУ про усі існуючі на той час програми державної допомоги, а останній мав оцінити можливість їх подальшого застосування у контексті їх впливу на конкуренцію, та за потреби – примусити змінити умови її надання, або ж взагалі, заборонити їх подальше надання.

Але ні Міненерго, ні НКРЕКП до цього часу з приводу підтримки ВДЕ до АМКУ не звернулися, а АМКУ, здається якось і не до цього.

1. Які критерії оцінки? За Законом, Комітет має здійснювати оцінку допустимості державної допомоги для конкуренції на підставі відповідних критеріїв, які встановлює Кабмін.

Однак, у випадку з «зеленим» тарифом, та й з усією держдопомогою на захист навколишнього природного середовища, таких критеріїв в Україні поки що не існує. Відповідний проект був розроблений АКМУ ще 4 роки тому, але він і досі не схвалений Урядом.

У таких випадках для оцінки державної допомоги Комітет може використовувати акти ЄС, які регулюють відповідні сфери надання державної допомоги.

Так, зокрема, для оцінки державної допомоги, яка надається для стимулювання виробництва електричної енергії з альтернативних джерел, Комітетом можуть бути застосовані Настанови Європейської Комісії щодо державної допомоги на охорону навколишнього природного середовища та енергетику у 2014-2020 роках (2014/C 200/01).

Нещодавно громадські активісти повідомили про подання до АМКУ інформації про ймовірну незаконну державну допомогу (йшлося саме про підтримку виробників електричної енергії з альтернативних джерел, яка надається у формі встановлення їм «зеленого» тарифу).

Тепер АМКУ має здійснити перевірку наданої інформації та ймовірно – порушити справу та здійснити поглиблене розслідування, за результатами якого прийняти відповідне рішення.

Факт подання до АМКУ такої заяви викликав шквал публікацій у ЗМІ, у яких невдоволені «зелені» та їх асоціації обурювалися такому нахабному «зазіханню» на усі зелені надбання України, звинувачували авторів звернення у роботі на «тих, кому це вигідно» та у відвертій маніпуляції фактами, тобто у брехні.

Дійсно, тих, хто не знайомий з термінологією та процедурами контролю державної допомоги, сам факт подання до АМКУ заяви, де до священної корови «зеленого» тарифу застосовують небезпечний прикметник «незаконна», може не аби як налякати. Та ще й АМКУ просять прийняти якесь «рішення».

Тож для тих, хто роками отримує державну допомогу, але так і спромігся прочитати Закон, бо «євроінтеграція – то десь там, а гроші – це ось тут», варто пояснити, що може бути далі.

Тож далі – стислий лікнеп про основні можливі сценарії наступного розвитку подій.

1. АМКУ не реагує на надану інформацію (нічого не робить)

«Найбажаніший» сценарій для «зелених». Згідно з деякими публікаціями у ЗМІ, вони вже навіть розгледіли ознаки такої «перемоги».

Варто розуміти, що це – короткострокова «перемога», яка зможе відгукнутися вже у середині 2022 року, коли питання контролю за наданням державної допомоги перестане бути суто внутрішнім українським питанням та стане предметом прискіпливої уваги з боку ЄС.

Це пов’язано як з завершенням встановленого Угодою про Асоціацію між Україною та ЄС перехідного періоду для приведення усієї існуючої в Україні державної допомоги до європейських вимог, так і планами України щодо інтеграції у найближчій перспективі ОЕС України до загальноєвропейської енергосистеми ENTSO-E.

У такому разі, для примушення виконання Україною взятих нею зобов’язань в частині належного контролю за наданням державної допомоги будуть застосовуватися механізми, передбачені міжнародними договорами – Угодою про асоціацію, Договором про заснування Енергетичного Співтовариства тощо, що негативно відзначиться на євроінтеграційних прагненнях та міжнародному іміджі України.

Тож такий сценарій дасть лише короткотермінову відстрочку, але проблеми по суті не вирішить, а згодом лише може загострити її, та вже на міжнародному рівні.

2. АМКУ порушує розгляд справи про державну допомогу, але приймає рішення, що «зелений» тариф є державною підтримкою та не потрапляє до кола державної допомоги у розумінні Закону, та як наслідок, не потребує контролю з боку конкурентного відомства.

Приклади таких рішень можемо знайти у ЄС. Але, на жаль для «зелених», так «відскочити» в Україні ймовірно не вдасться. Чому? Бо на відміну від України, в ЄС аналогічна державна допомога розподіляється з елементами конкурентної боротьби – на відповідних аукціонах.

На аукціонах також визначається і остаточний розмір такої допомоги. При цьому, держава зазвичай не бере участі у прийнятті рішень щодо остаточного розподілу коштів, які йдуть «зеленим».

До речі, коли йдеться про стимулювання виробництва електричної енергії з альтернативних джерел, варто говорити не лише про «зелений» тариф як такий, а й про інші, супутні форми надання державної допомоги.

Це і надбавки до «зеленого» тарифу за локалізацію, це і занижений для «зелених» рівень відповідальності за небаланси, це і гарантована оплата Гарантованим покупцем вартості електричної енергії, від закупівлі якої він відмовляється в цілях балансування ринку.

Також ознаки державної допомоги має низка суміжних впроваджених державою стимулюючих заходів, зокрема, встановлення окремого (заниженого) тарифу на послуги з передачі електричної енергії для підприємств «зеленої» електрометалургії, надання державних гарантій для отримання кредитів на проектування та будівництво об’єктів альтернативної енергетики, надання державних гарантій для отримання кредитів для забезпечення погашення заборгованості за розрахунками з учасниками ринку електричної енергії тощо.

Тож як і у першому випадку, такий варіант дасть «зеленим» лише короткочасний тайм-аут, після якого питання законності такої державної допомоги буде знову ініційовано, при чому, вже європейською стороною.

3. АМКУ порушує розгляд справи про державну допомогу та приймає рішення, що «зелений» тариф є державною допомогою у розумінні Закону.

Що далі? АМКУ має здійснити оцінку такої державної допомоги на підставі критеріїв допустимості такої допомоги для конкуренції, встановлених Урядом. Так, вище зазначалося, що такі критерії в Україні ще не затверджені.

Але на щастя, Комітет про них не забув та намагається проштовхнути до Кабміну. Враховуючи середню тривалість розгляду АМКУ справ про державну допомогу (у 2020 році – 240 днів), доволі великим є шанс того, що у разі порушення АМКУ справи по «зеленій» держдопомозі, її оцінка буде здійснюватися вже за щойно прийнятими Урядом критеріями оцінки.

За результатами розгляду такої справи АМКУ може прийняти рішення про:

А) допустимість державної допомоги для конкуренції, у тому числі внаслідок внесення змін до умов її надання або за умови виконання її надавачем/отримувачами зобов’язань, встановлених АМКУ;

Б) визнання державної допомоги недопустимою для конкуренції, а також для випадків, коли таку державну допомогу вже встигли надати – про припинення та повернення такої державної допомоги до бюджету.

Щодо варіанту «А»

Звісно, найпозитивніший варіант для отримувачів держаної «зеленої» допомоги: питання «законності» допомоги знято, дозвіл на її подальше надання отримано.

Але відкинемо зайві ілюзії. Погодження АМКУ подальшого надання «зеленої» державної допомоги на поточних умовах – практично неможливе.

Здається, що і Міненерго, і учасники ринку вже чітко усвідомили, що «зелений» тариф сьогодні не задовольняє потреб як державної енергетичної політики, так і потреб ринку.

«Зелений» тариф вже «помер». Питання лише в тому, що прийде йому на заміну.

Саме в ході розгляду справи про «зелену» державну допомогу АМКУ міг би спонукати Міненерго до розроблення нових правил державної підтримки ВДЕ – більш доречних, ефективних, заощадливих, збалансованих, та таких, що не чинять надмірного впливу на конкуренцію.

З рамками, у яких відбуватимуться зміни державної підтримки ВДЕ, можна ознайомитися, переглянувши згаданий проект Критеріїв оцінки допустимості державної допомоги суб’єктам господарювання на захист навколишнього природного середовища, розробленому АМКУ понад 4 роки тому.

Звісно, можна припустити, що за час тривалих погоджень документ зазнав відчутних змін, однак навряд чи головна лінія документу сильно відхилилася від європейського зразка.

Єдине послаблення, на яке тут можна розраховувати – збереження чинних умов надання державної допомоги принаймні до 01.09.2022 – дедлайну приведення української держдопомоги до європейських вимог (згідно з Асоціацією Україна – ЄС). Саме так відбулося з Критеріями оцінки державної допомоги, яка надається у вугільній галузі.

Щодо варіанту «Б».

Здається, тут коментарі зайві. Таке рішення означитиме повну зупинку надання «зеленої» державної допомоги на чинних умовах.

Ту її частину, яку було надано за правилами, встановленими після 02 серпня 2017 року (дня набрання чинності Законом «Про державну допомогу суб’єктам господарювання» в повному обсязі), ймовірно доведеться повернути до бюджету. У повному обсязі. Прецеденти такого повернення незаконної державної допомоги, визнаної АМКУ недопустимою для конкуренції, в Україні вже є.

Так, якщо події розвиватимуться за цим сценарієм, (а можливо, і за сценарієм «А») Україні не уникнути міжнародних інвестиційних спорів.

При цьому, поразка України в них – не така вже й однозначна. Справа у тому, що розслідуючи підстави для зміни Україною умов інвестування у ВДЕ, розслідування пройдеться по рішенням АМКУ, постанові Уряду про затвердженню Критеріїв оцінки допомоги, по Закону про держдопомогу, і… неодмінно дійде до Угоди про асоціацію між Україною та ЄС, і далі – до статті 107 Договору про ЄС, відповідно до якої «допомога, яку в будь-якій формі надає держава-член або яку надано за рахунок державних ресурсів, що спотворює або загрожує спотворити конкуренцію, надаючи переваги певним суб’єктам господарювання або виробництву певних товарів, є несумісною з внутрішнім ринком тією мірою, якою вона впливає на торгівлю між державами-членами».

Повертаючись до початку цієї статті, Європейська інтеграція – це не лише закріпити декларацію в Конституції, не лише підписати Угоду про асоціацію, не лише приписувати у пояснювальну до кожного нового законопроекту «розроблений на виконання євро зобов’язань України».

Це трошки більше. Це перестати красти за кожної можливості, особливо, якщо йдеться про бюджет.

Це сприймати про-європейські ініціативи як шанс покращити щось у житті країни та кожного її громадянина.

Це не шукати шляхи, як оминути чергову реформу, спаплюжити її та перетворити на джерело для власного збагачення. Це почати думати по-європейськи.

Євген Дудник, вперше опубліковано у «Бізнес. Цензорі»