Новый закон о госзакупках: назад в джунгли
Первые результаты действия новой версии закона о госзакупках: расцвет самой коррупционогенной процедуры закупок «у одного участника» начался в Донецке. Ревизоры выдают свои тайны о принципах проверок.
Украинские государственные тендеры всегда обитали не в законодательном поле, а скорее — в законодательных джунглях. Со всеми присущими атрибутами: жертвами и хищниками, непроходимыми топями и тропами, по которым за долю малую сновали неутомимые проводники.
Казалось, что в августе 2010-го после принятия нового закона о госзакупках наконец-то показались просторы саванны. Но, видимо, хорошо простреливаемая местность оказалась не по нутру ныне действующей власти, а потому оглобли повернули назад.
То, что произошло в августе 2010-го, отныне можно считать маленьким чудом. Тогда, после инаугурации лидера, Партия регионов испытывала потребность в пиаре своей реформаторской сущности перед Западом. Кроме того, новая власть не понимала, как можно что-то делить с «общественными организациями» типа Тендерной палаты и ее отцами-основателями.
Благодаря этому совпадению обстоятельств Украина в прошлом году и получила закон о госзакупках, без которого жила несколько лет.
Закон был хороший. Хотя бы тем, что он был законом, а не правительственным постановлением, которое могло дополняться всяческими исключениями, как только Тимошенко или Турчинов испытывали нужду в неконкурентной закупке чего-нибудь. Например автомобилей якобы медицинского назначения.
Именно благодаря закону всплыла на поверхность история с закупками буровых установок ведомством Юрия Бойко. При сохранении кабминовского «ручника» журналисты никогда бы не узнали ни о самом факте покупки, ни названий «фирм-якобы-конкурентов», ни спецификации закупаемого оборудования, что позволило вычислить 40-процентную маржу организаторов схемы.
Устраивала ли такая ситуация правящий режим? Особенно после того, как Европа закон похвалила, а Тендерная палата исчезла как страшный сон. Никоим образом.
Сразу после принятия новых правил игры была развернута кампания по реформированию только что принятого закона. Мол, он неудобен крупным государственным предприятиям, вынужденным терять время на долгоиграющие процедуры закупок, а потому проигрывающим конкуренцию частному бизнесу.
Детективная история с принятием изменений длилась год. И пока они не были подписаны Виктором Януковичем, а на сайте парламента не появилась их окончательная версия, ни один эксперт не мог с уверенностью утверждать, что он знает главные фишки новых правил.
2 октября новый закон де-юре заработал. Но шли недели, а понять, что изменилось, было по-прежнему невозможно. И только спустя шесть недель — это средний срок проведения одной процедуры открытых торгов — стали видны первые результаты. Если в двух словах, то мы опять в джунглях.
«Все животные равны. Но некоторые — равнее»
Самая большая катастрофа случилась там, где она была наиболее ожидаемой — в наглухо коррумпированной процедуре закупок «у одного участника». Суть ее в том, что государственный покупатель сам определяет, у какой фирмы он хочет купить что-нибудь, а затем покупает по той цене, которую загнет продавец. Пример.
Еще при жизни старой версии закона Черниговский облцентр занятости решил, что ему нужен новый офис. И приобрел его за 44 миллиона гривен у местной фирмы. Цена старого и весьма потрепанного здания — тысяча долларов за квадрат — оказалась большей, чем в местных новостроях, и вообще сопоставима с киевской…
При жизни старого закона такие приятные покупки удавались далеко не всегда. Во-первых, был мощный ограничитель — Минэкономики, которое выдавало согласование на закупки «у одного». Понятно, что зачастую нужные бумаги выдавались потому, что клюевцы не могли ломать схемы равноположенных чиновников от бизнеса. Также клерки могли закрывать глаза на коррупционную сущность тех или иных закупок за долю малую. Но они были естественным ограничителем для региональной оравы любителей коррупции, у которой нет ни крыши в Киеве, ни желания делиться на низовом уровне. Поэтому закупка «у одного» в течение последнего года была не самой востребованной процедурой.
Новая версия закона радикально изменила расклад. У министерства Андрея Клюева отобрали полномочия по согласованию этого вида закупок. Начиная со 2 октября каждый госзаказчик волен сам решать, какую процедуру торгов ему избирать.
Мы сравнили количество закупок «у одного участника» в крайне деньгоемком разделе — «строительство» — в четырех тендерно-активных регионах, связанных темой Евро-2012: Донецкой, Харьковской, Львовской областях и Киеве. Результат исследования публикаций в «Вестнике государственных закупок» с 7 по 20 ноября (то есть во время действия нового закона) таков. В Донетчине проведено 19 неконкурентных закупок на общую сумму 205 млн. грн. При этом открытых торгов в строительной сфере практически не осталось. В Харьковской — три закупки «у одного» на сумму 4 млн. грн. Во Львовской — три на 7 млн. грн., в Киеве — пять на 38 млн. грн.
Конечно, статистика может говорить и о банальном совпадении. Но так уж получилось, что именно в Донецкой области после вступления в силу новой версии закона о госзакупках быстрее всех сориентировались в новых возможностях.
Думается, что вскоре град «однозакупочных» контрактов посыпется не только на строительство. Тем более что новый закон существенно расширил перечень поводов для применения этой процедуры.
Некоторые из них не вызывают вопросов. Пока неизведанной на предмет коррупции является норма о том, что закупку «у одного» можно применять в случае банкротства по согласованию с кредиторами. С точки зрения здравого смысла можно понять и дополнительную закупку у того же участника с целью унификации и совместимости с существующими товарами. Если уж одна фирма строит дом, то дополнительные работы лучше заказать у нее же. Хотя по этой теме есть масса примеров с душком.
Например, многие слышали, что в Киеве строят линию скоростного трамвая. И о том, что следователи выявили на этой стройке разворовывание 23 миллионов гривен — как со стороны тех, кто проводил тендер, так и тех, кто его выиграл. Причем для некоторых фигурантов истории дело дошло даже до СИЗО. Но совсем мало людей знают, что уже после победных реляций о разоблачении коррупционеров, «Киевпастранс», который проводил первый тендер, выбрал тот же трест «Киевгорстрой-2» по той же процедуре подрядчиком на выполнение дополнительных работ на сумму 48 млн. грн. Вот такая она — правда жизни…
Мало того. Если раньше «закупку у одного» можно было проводить «для оперативної негайної ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій техногенного чи природного характеру» и тому подобных вещей, то теперь новую версию закона украсила потрясающая по красоте фраза. Звучит она так: «виникнення особливих економічних та соціальних обставин».
Нынешние трактовки особых экономических и социальных обстоятельств поднялись до уровня эпистолярного искусства. Например.
Керченский горсовет еще в 2009 году озаботился созданием нового кладбища. Местные клерки аж два года оформляли разрешения/согласования и проводили археологические исследования. А за это время на действующих кладбищах закончились места для новых могил. А отсюда — особые социальные обстоятельства ценой в 12 млн. грн.
Или новация от главного управления ЖКХ Харьковской облгосадминистрации. Там очень хотели отремонтировать установку очистки воды для школы №62 в районе «Пятихатки». И поняли, что по открытым торгам они будут выбирать подрядчика 9—10 недель. А по закупке «у одного» времени уйдет в два раза меньше. Отсюда особые экономические обстоятельства ценой в 3 млн. грн.
Сплавом вышеописанных случаев является грустный пример с киевским университетом им. Богомольца. Там еще в мае выбрали фирму «Рембудфасад» для ремонта одной аудитории ценой в 3,7 млн. грн. Однако директор компании погиб. Этого «обстоятельства» хватило, чтобы университет выбрал подрядчиком уже другую фирму, отдав ей неосвоенных 2 млн. грн. То есть унификация иногда бывает особо не нужна. Главное, что есть насущная необходимость продолжать учебный процесс. Даже если ремонт одной аудитории и стоит, как хороший особняк под Киевом.
Еще одна важная новелла, позволяющая госзаказчикам чувствовать себя еще более вольготно, — это исчезновение нормы закона, требовавшей хоть как-то обосновывать выбор структуры, которой хочется заплатить денег. У многих после этого «сразу карта и пошла».
Например, Донецкий горсовет решил отремонтировать сквер возле обладминистрации, западную набережную Кальмиуса и парк Щербакова. Ничего серьезного — клумбы, пешеходные дорожки, светильники, лавочки. Казалось бы, в Донецке найдется масса желающих побороться за такой вкусный подряд. Однако мэрия ушла в закупку «у одного участника», лишь бы без вариантов победила «СК «Интербуд». Эта фирма примечательна только одним — создана 30 сентября, то бишь за несколько дней до тендера, проведенного по новым правилам. Имеет право. Ведь это раньше требовалось обосновывать выбор справками о количестве сотрудников, уникальности ее опыта и т.д. и т.п. А теперь просто — приди и получи 82 млн. грн.
400 мест, где можно освоить удачный тендер
В новом законе появилась еще одна уникальная возможность соорудить «тендер на двоих». Думается, красоту нововведения специалисты оценят уже в ближайшие месяцы. Имеются в виду госзакупки через товарные биржи. Практика здесь пока ничтожна, но потенциал — громаден.
Специалисты Минэкономразвития, выписывавшие эту норму закона, закладывали в нее следующий смысл. Разрешить без проволочек закупать на бирже товары, которые в цивилизованной Европе называют commodity. То есть зерно, нефть и тому подобное, что большими партиями реально торгуется на биржах и имеет свои текущие цены. Ведь за время тендерных процедур цены, скажем, на бензин запросто могут измениться. Для полноценного функционирования этой нормы предполагалось издание Кабинетом министров отдельного постановления с перечнем таких биржевых товаров. Однако в конечной версии закона никакого обязательства правительству уже не вменяют, а биржевая закупка как легальное исключение осталась. И это открывает широкие горизонты. Ведь если не уследить за торгами всех бирж и биржечек Украины, то любой торг может легко превратиться в закупку «у одного». И касаться это будет отнюдь не зерна-бензина. Пример.
На сайте «Вестника государственных закупок» почти месяц висело рекламное объявление о проведении семинара именно по теме правильного применения закупки «у одного» в биржевом случае. На семинар можно было попасть за деньги или бесплатно по предъявлению подписки на журнал «Редукцион». Дело в том, что семинар проводился харьковской «Универсальной межрегиональной биржей», возглавляемой Геннадием Островерхом, одним из руководителей того самого «Редукциона». В свою очередь, главный редактор «Редукциона» Владислав Зубарь еще год назад был назначен заместителем директора департамента госзакупок в Министерстве экономики.
То, что государственный «Вестник» был использован в качестве рекламной площадки для частной биржи, — не так уж важно. Более существенно другое. По словам источника ZN.UA, именно в Харькове случилась первая закупка «у одного» под предлогом биржи. И именно эта закупка показала, чем чревато это исключение в законе. Клерки Кернеса решили купить на бирже… детские игровые площадки (публикация в «Вестнике» ожидается со дня на день).
Так что, думается, вскоре руководители украинских бирж неплохо поднимутся «на теме». Тем более что много им и не надо: абсолютное большинство этих структур с 90-х годов являются просто печатями в сейфах у предприимчивых бизнесменов….
Повязка на око государево
Такое обилие новых возможностей для бизнесменов не могло не возбудить госконтролеров. Пока что они обещают пресечь все поползновения. Но есть нюансы…
По сути, единственным карательным органом для проводящих торги является Госфининспекция (по старому — ГлавКРУ).
Автору статьи удалось побывать на круглом столе, где под эгидой издателей «Вестника госзакупок» обсуждались проблемы нового закона. Выступившая там представительница Госфининспекции в доходчивой форме пояснила, в каких новых случаях организаторам тендеров стоит беспокоиться.
Обещано, что закупка «у одного участника» в связи с ее демократизацией станет объектом более пристального внимания ревизоров. И они акцентируют свое внимание на каждом из семи видов поводов для применения этой процедуры.
Если речь о пункте по «авторскому праву» — будут проверять наличие свидетельств. Хотя строгость в этой теме довольно напускная. Фонды соцстраха это никогда не останавливало. В последние годы там сотни миллионов прошли по этому пункту, а авторские права оформлялись буквально за день до тендера.
Если «отсутствие конкуренции» — то будут проверять на предмет субподрядчиков. Если у генподрядчика таковые найдутся, то это будет признаком наличия конкуренции, а значит, и возможностью для проведения открытых торгов. Хотя и здесь будут свои исключения. Пример.
Месяц назад министерство ЖКХ проводило в Киеве конференцию европейских министров, профильных коллег Анатолия Близнюка. На организацию мероприятия выделили 5 млн. грн., которые по закупке «у одного» отдали государственному «Украинскому дому». Но тот после своего избрания вдруг отказался от контракта с МинЖКХ. Министерство, оказавшись в цейтноте, тут же провело новую закупку «у одного», выбрав получателем пяти миллионов уже совершенно частную фирму «Конференс Хауз», которая ранее оказывала услуги Донецкой обладминистрации в бытность Близнюка донецким губернатором. То есть возможность конкуренции была изначально, но открытых торгов не проводили, а данных ревизоров о проверке почему-то нет.
Еще ГФИ обещает смотреть, а была ли на самом деле такая экстренная нужда в закупке, если организаторы тендера сошлются на «особые экономические и социальные обстоятельства». Если это конец года, то вас могут понять. Все-таки неосвоенные бюджетные деньги под бой новогодних курантов официально сгорают. Но все же проверят наличие независимых экспертиз, обосновывающих срочность и необходимость. Хотя и тут возможны варианты. Пример.
Финуправление Донецкой облгосадминистрации решило завершить строительство спального корпуса своей базы отдыха «Новая Ялта» (поселок Ялта Донецкой области). Заплатив за это 1,3 млн. грн. фирме «Степ». Отчего именно ей — осталось неизвестно. Поскольку в обосновании закупки клерки ДонОГА вообще не упомянули причин избрания этой процедуры. Скромно написали, что за дополнительной информацией нужно звонить по номеру 338-08-88 Гаршиной Людмиле Витальевне. Воспроизводим эти контактные данные для ревизоров — вдруг заинтересуются столь явным нарушением закона. Вдруг…
Если закупка «у одного» проводится из-за того, что на открытые торги не было достаточного количества заявок (нужно минимум два участника), то будут проверять, сколько заявок на самом деле приходило. Если заявки подавали два участника, но один из них был снят с конкурса даже по самым законным причинам, то это будет поводом для больших проблем. Однако и тут есть свои исключения.
Например, харьковская ТЭЦ-2 «Эсхар» очень хотела купить BMW X5. Машина дорогая, в итоге купленная за 800 тысяч гривен, в Украине полно автодилеров. Поэтому странно, что ни один из них не пришел на дважды объявленные энергетиками открытые торги. Еще более странно то, что когда ТЭЦ-2 решила купить «бумер» уже по закупке «у одного», то продавец сразу нашелся. Причем в самом Харькове. Напомним, что Николай Азаров после волны публикаций в СМИ сообщил, что уволил директора этого предприятия. Правда, не до конца понятно, как он это сделал через голову Юрия Бойко — прямого руководителя незадачливого госменеджера.
Но вернемся к ревизорам. Еще они обещают крайне дотошно проверять закупки «у одного» дополнительных товаров/работ у предыдущего поставщика. Но и здесь всяко может быть. Пример.
Налоговый университет в Ирпене избран в качестве одной из баз подготовки к Евро-2012. Изначально реконструкция его спортивной базы оценивалась в 90 миллионов, но только этой осенью, когда до Евро осталось меньше года, там сообразили, что недоучли требования УЕФА, а потому нужно еще закупить работы на 180 миллионов гривен. И слили их дочернему предприятию университета. То есть в схеме — только те участники, которые подконтрольны руководителю университета Петру Мельнику, народному депутату от Партии регионов и просто товарищу Николая Яновича.
Есть ли смысл ревизорам Петра Андреева интересоваться провалами памяти ценой в сотни миллионов? Причин полно, а смысла нет…
Что же касается «биржевой» или «банкротной» причины, то пока ревизоры и сами не шибко в теме. Их спикер на круглом столе честно призналась, что нормы — новые, практики нет, поэтому сами еще будут консультироваться в Минэкономразвития, что делать с этим счастьем. Тонкий момент. Практики еще нет, а вот ходоки от товарных бирж в Госфининспекцию за консультациями уже пошли. В этом призналась сама выступавшая.
В ожидании взрыва главной бомбы
Расцвет самой коррупциогенной процедуры закупок — «у одного» — только цветочки по сравнению с тем, что может начаться, когда власти разберутся с главной бомбой в законе. Которую они сами же и заложили, но до сих пор не знают, как ее правильно взорвать.
Речь идет об уточнении перечня заказчиков, которые обязаны проводить тендеры по закону, а значит, публиковать данные о своих торгах. Раньше это были все госорганы и предприятия, в которых доля государства превышала 50%. Теперь же есть важное дополнение. Госпредприятие может не проводить тендеры согласно закону, если оно не пользуется налоговыми и таможенными льготами, а также не получает бюджетной поддержки.
Потенциально эта норма грозит полным крахом государственного и общественного контроля за госзакупками. Ведь именно через предприятия с долей государственного участия (углепром, «Нафтогаз») проходит более половины всего тендерного потока государственных средств.
Если эта норма заработает в полный рост, то любая ТЭЦ, пожелавшая купить «бумер» за сто тысяч долларов, больше не будет заморачиваться неприятными процедурными моментами, которые приводят к публикованию информации, а соответственно — скандалам, ежедневно бьющим по рейтингу власти.
Пока спасает тотальная некомпетентность чиновничьего аппарата. На вышеупомянутом круглом столе «Вестника» один из представителей Минэкономразвития признался, что норма о льготных предприятиях «писалась на колене в администрации президента». Кроме того, она вызвала бурное раздражение Евросоюза и Всемирного банка, которые некоторым членам окружения Януковича еще немного нужны.
После вступления новой версии закупочного закона в силу оказалось, что нормативная база, необходимая для вступления в силу нормы о «льготных» госпредприятиях, банально отсутствует. И нет даже смелых толкователей, которые могли бы точно сказать, является ли бюджетной поддержкой или льготой, скажем, ставка по экспорту в размере ноль процентов. Один из выступавших на круглом столе сообщил, что именно от ответа на этот вопрос зависит, проводить ли его госпредприятию тендеры по закону. С этим вопросом он обратился в Минфин, ГНАУ, Таможню и Минэкономразвития. Точного ответа не дал ни один орган!
Но когда-нибудь ответ таки созреет. И, кажется, не один. Ведь ни один чиновник не откажет себе в удовольствии уйти от пристального внимания общественности.
Ведь в новом законе уже без всяких двояких толкований из-под закона вывели Аграрный фонд и Госрезерв, перелеты президента-премьера, услуги юркомпаний при представительстве Украины за рубежом, товары с «военной тайной» и прочая, прочая…
Кроме того, в последние несколько недель в Раде зарегистрировали еще несколько законопроектов об увеличении этого «списка Шиндлера». Шансы у них вполне перспективные.
Так что после того, как государство определится еще и с выведением из-под контроля закупок госпредприятий, исключений накопится так много, что впору будет отменять весь закон.
И в этом, кстати, есть своя логика. Ведь в джунглях, к примеру, есть свой закон, все его знают, по нему живут. Хотя он нигде официально и не писан.
Юрий Николов, впервые опубликовано в «Зеркале недели»