Про що свідчить аналіз звіту АМК за 2017 рік
Автор: Зоя Борисенко, доктор економічних наук, професор, колишній перший заступник голови Антимонопольного комітету.
«У нас іде підігрування монополіям, а не справжній захист конкуренції» (А.Блінов )
Останній звіт Антимонопольного комітету (300 сторінок) швидше нагадує робочі документи Мінекономрозвитку (МЕРТ), ніж звіт конкурентного відомства. У ньому описується цілий ряд відомих загальноекономічних проблем часто без прив’язки до конкретної діяльності АМК. Це, зокрема, питання конкурентоспроможності, інфляції, динаміки цін, матеріально-технічного постачання та інших проблем економіки. Звіт конкурентного відомства насправді має містити підсумки саме його діяльності щодо захисту конкуренції. Тобто він в першу чергу має показати як припиняються основні види порушень, визначені законодавством. Цей документ також має переконати громадськість, що кошти державного бюджету та заявників витрачені ефективно, що комітет успішно виконує поставлені перед ним завдання. На жаль, прочитавши цей звіт, не можна зробити однозначно позитивні висновки саме щодо цього.
Перш за все звертає на себе увагу відсутність систематизації тексту окремих розділів, їх переобтяженість цитатами з законів та інших нормативних документів, великою кількістю деталей технологічних особливостей функціонування ринків. Малозначущі проблеми описуються детально, а про справжні, першочергові проблеми навіть не згадується. Насторожує відсутність розділів щодо практики припинення конкретних видів порушень у їх динаміці за ряд років. Така інформація розсипана по окремих товарних ринках, бо звіт складається з галузевих розділів. І головне, мало описуються заходи АМК щодо попередження та припинення порушень, застосування реальних покарань. У якості таких заходів, часто, розглядається участь у різних нарадах, конференціях, надання рекомендацій порушникам і органам влади. Не завжди зрозуміло, яким же був остаточний результат роботи по припиненню порушень. Таке враження, що комітет, створюючи вигляд бурхливої діяльності, витрачає багато часу на безрезультатні, тривалі розслідування, які у підсумку нічим не закінчуються через втрату своєї актуальності.
Слід зазначити, що нині надзвичайно гострим є питання перевантаження комітету функціями, які не є основними для конкурентного відомства. Мова йде, зокрема, про те, що на нього тепер покладено додаткові функції, що виникли з прийняттям законів – «Про публічні закупівлі» та «Про державну допомогу суб’єктам господарювання». Як свідчить практика роботи АМК, як органа оскарження закупівель, ця діяльність дуже складна. Перевірити тендерні пропозиції на відповідність необхідним вимогам та довести наявність змов доволі непросто. А оскільки через систему «ProZorro» проходять сотні тисяч угод, то доводити порушення буває надзвичайно складно. Тільки за 2017 р. до АМК надійшло 5706 скарг щодо закупівель, тобто у 2,4 раза більше, ніж було припинено всіх порушень правил конкуренції.
Щодо державної допомоги, то тут питання ще складніші. Якщо у процедурі закупівель комітет — лише орган оскарження, тобто має реагувати на скарги учасників, то відповідно до закону про державну допомогу він є основним уповноваженим органом, який має визначати допустимість державної допомоги. АМК також може приймати рішення про припинення та повернення незаконної державної допомоги, визнаної недопустимою для конкуренції.
Зрозуміло, що в нашій країні головні проблеми тут полягають не у виконанні складних процедурних питань, а в подоланні політичних перешкод. Сміливо протидіяти саме цим перешкодам непросто. На нашу думку, ця діяльність більш властива правоохоронним органам, а не АМК. Такий контроль мали б виконувати МЕРТ, правоохоронні органи, а можливо, і спеціально створені для цього структури. Однак у нас чомусь вирішили, що це має робити АМК. Цілком можливо, що таке переобтяження комітету не властивими йому функціями не випадкове, а свідоме, щоб відволікти його увагу і ресурси від першочергових проблем монополізації. Для високомонополізованої країни такий перебіг подій є серйозною загрозою для національної безпеки. Відповідні державні органи мають якнайшвидше звернути увагу на цю критичну ситуацію.
Виконання комітетом невластивих йому функцій нині здійснюється за рахунок кадрових та матеріальних ресурсів, які в першу чергу слід було б спрямовувати на припинення порушень саме конкурентного законодавства та профілактичні заходи щодо них. На жаль на це тепер не вистачає часу.
Бізнес і пересічні громадяни мають сьогодні дуже складні проблеми через надзвичайно поширені порушення у вигляді зловживання монопольним становищем. Не менш важливими є припинення антиконкурентних дій органів влади усіх рівнів, які на кожному кроці, як правило задля корупційної вигоди, не тільки встановлюють перешкоди підприємцям, але й створюють неабиякі проблеми широким верствам населення. Величезний пласт порушень – недобросовісна конкуренція, коли має місце некоректна реклама, незаконне використання інтелектуальної власності, тощо.
Особливу увагу конкурентних органів у всіх країнах світу привертають проблеми припинення картельних змов підприємців. Виявляти і доводити такі змови дуже важко. Але це важливо, бо вони наносять надзвичайну шкоду суспільству. Тому для розслідування картелів там не жаліють ні сил, ні часу. Ці розслідування тривають роками і завершуються мільярдними сумами штрафів. Саме про такі розслідування в основному і звітують конкурентні органи.
А у нас до розслідування справжніх змов учасників ринку зазвичай просто не доходять руки, хоча вони мають місце практично на всіх товарних ринках. Особливу загрозу становлять змови потужних підприємств, які належать олігархам, які мають не лише ринкову, але й політичну владу. Зрозуміло, що в цих умовах розслідування таких змов далеко не проста процедура. А ще ж завжди залишається ризик наступного оскарження таких рішень впливовими особами, що у наших «справедливих судах» часто завершується програшем.
З іншого боку, якщо не звітувати про розслідування таких порушень, то втрачається авторитет відомства як в середині країни, так і серед іноземних колег. Особливо соромно перед країнами, уряди яких виділяють нашому АМК неабиякі кошти для підтримки системи захисту конкуренції. Очевидно саме задля видимості успішної діяльності комітет у цю категорію порушень записує реагування на скарги учасників тендерних процедур, які розглядаються 15 робочих днів. У звіті так і написано – «узгоджені дії під час проведення конкурсних процедур під час закупівель». У 2017 р. за день в середньому розглядалось 23 справи. (с.357 звіту). А справжні картельні змови, якщо іноді і розслідуються, то, як правило, не витримують оскарження в судах.
Перевантаження невластивою контролюючою діяльністю, покладеною на АМК законами про закупівлі та державну допомогу призвело до того, що він останнім часом обрав тактику перекладання виконання своїх основних повноважень на інші органи влади. Особливо небезпечною є така тактика у сфері припинення порушень житлово-комунальними галузями, діяльність яких є найбільш соціально вразливою. Складається враження, що головним способом припинення таких порушень стало надсилання листів вищим керівним органам держави з рекомендаціями щодо видачі ними розпоряджень нижчестоящим органам та підприємствам, щоб вони здійснювали заходи, які комітет вважає за необхідні в тій чи іншій ситуації.
Задля цієї мети попідписували ряд меморандумів про співпрацю з органами влади та громадськими організаціями, зокрема НКРЕКП. Ці документи не мають аж ніякої юридичної сили, але, на думку комітету, дозволяють перекидати на інших левову частку своєї роботи, визначеної законом. В результаті у 2017 р. кількість розглянутих комітетом заяв про порушення зменшилась на 25%. У звіті так простодушно і написано, що це відбулось у результаті підписання меморандуму з НКРЕКП. Однак зі звіту не завжди зрозуміло, як же ці органи реагують на такі вказівки.
Щоб продемонструвати, як це відбувається на практиці наведу власний приклад. У мене вдома проблеми з опаленням. Тому використовую електробігрівач. Але зростання цін на електроенергію та зухвала поведінка «Київенерго» змусили мене звернутися до структур, які надають послуги з опалення. Після кількарічного листування з ними я написала лист до НКРЕКП. Мені відповіли, що не мають необхідних повноважень і переслали мій лист до Київської держадміністрації. А звідти надіслали моє звернення до райадміністрації. Там написали в мій ЖЕК, і мені вкотре прислали сантехніка, який переконав, що не може допомогти, бо «Київенерго» не виконує своїх обов’язків. Коло замкнулося. Питання не вирішено, монополіста не покарано, але багато чиновників завантажили роботою, бо АМК умив руки.
Крім факту зменшення кількості розглянутих заяв про порушення, на 21% зменшилась і загальна кількість припинених порушень. При цьому особливу занепокоєність викликає зменшення долі зловживань монопольним становищем та картельних змов, тобто найбільш характерних порушень конкуренції. Якщо у минулі роки традиційно більше половини порушень завжди становили зловживання монополістів, то тепер їх стало 33%, а антиконкурентних узгоджених дій підприємців – 19% припинених порушень. Але й ця цифра є завищеною, бо, як було зазначено вище, до цієї категорії порушень комітет відносить не тільки справжні картельні змови підприємців, але й свої реагування на скарги учасників тендерних процедур.
Негативна тенденція продовжується і в поточному році. За попередніми даними квартальної звітності вже за 2018 р. зловживань стало менше на 31%. А показник припинених антиконкурентних узгоджених дій зменшився на 56%. Через цю негативну тенденцію у річному звіті про ці порушення взагалі намагаються говорити якомога менше. Так, на останніх його сторінках, де наводяться деякі узагальнюючі статистичні дані, окремо виділяються розділи щодо концентрації, недобросовісної конкуренції, державної допомоги та закупівель. Тобто ті напрямки якими, у силу своїх можливостей та інших причин, нині реально опікується комітет. А щодо припинення зловживань монополістів та розслідування фактів картельних змов наводяться лише декілька загальних цифр щодо кількості порушень без висвітлення конкретних проблем їх розслідування та результатів їх вирішення комітетом.
Ще одним наслідком перевантаження невластивими функціями, а можливо, і небажанням конфліктувати з певними впливовими особами, є тенденція збільшення випадків покарання порушників не шляхом застосування передбачених законом штрафів, а наданням рекомендацій. У результаті порушник просто «виходить сухим із води», а працівники комітету мають менше мороки. До речі, слід нагадати, що крім морального аспекту, ці кошти мають направлятися в бюджет країни. А накладення серйозних фінансових санкцій має профілактичний ефект, бо упереджує бажання здійснювати нові порушення. У нас ці рекомендації не завжди мають бажані наслідки, бо одні й ті самі порушення повторюються з року в рік.
У минулі періоди комітет, виконуючи вимоги закону, намагався в першу чергу застосувати саме фінансове покарання. А вже потім, як додаток до них, надавати рекомендації задля упередження повторення вже припинених порушень. Однак поступово у структурі санкцій доля рекомендацій стала зростати. Можна припустити, що тут ще має місце і корупційна зацікавленість. За даними звіту АМК за 2017 р. із загальної кількості припинених порушень вже 54% припинено саме шляхом застосування рекомендацій. Якщо замість серйозного штрафу, який може становити до 10% виручки суб’єкта господарювання за рік, застосовуються лише рекомендації, порушник фактично залишається без покарання, тому і не боїться знову і знову порушувати закон. Слід врахувати, що у поняття «суб’єкт господарювання» входить не тільки сам порушник, але й усі пов’язані з ним особи(відповідно може збільшуватися і загальна сума виручки). Тобто потенційно штраф може бути достатньо високим.
Важливою проблемою є також керівництво діяльністю територіальних відділень АМК (ТВ). Майже рік тому голова комітету оголосив про свій намір ліквідувати більшість з них. Серйозний спротив громадськості, на перший погляд, начебто зупинив ці наміри. Однак практика свідчить, що це далеко не так. Зокрема у звіті АМК тепер немає спеціального розділу про діяльність і проблеми його регіональних підрозділів. У минулі роки зі звіту можна було зрозуміти, що і в питаннях припинення порушень, і в питаннях кадрового та матеріального забезпечення ТВ мали частку до 90%. Тепер такої інформації у звіті немає. Діяльність регіональних відділень, як і питання припинення зловживань монополістів, майже зникли зі звіту. А наведені у ньому цифри свідчать, що центральний апарат просто перебирає на себе ресурси, які виділяються державою на систему в цілому, а фахівців ТВ використовують як допоміжний персонал.
Спілкування з працівниками ТВ свідчать про катастрофічну ситуацію і в питаннях методологічного керівництва їх роботою з боку центрального апарату і в питаннях розподілу ресурсів. За таких умов система просто не витримає і таки буде зруйнована до кінця поточного року. Про це свідчать і останні виступи голови АМК. Якби в законі про АМК не було зафіксовано цілий ряд положень про ТВ, то їх давно б знищили. Цього не можна допустити, якщо ми хочемо реально захищати конкуренцію по всій території України, а не догоджати монополістам, вплив яких, на жаль, поступово збільшується. Потрібно не дестабілізувати систему у такий складний момент, а добиватися збільшення її матеріального забезпечення. Що, на жаль, не було зроблено при суттєвому збільшенні обсягу повноважень.
Особливе значення має фаховий рівень керівників, які тепер призначаються і в центральному апараті і, особливо, в регіонах. Часто це бувають випадкові люди, які про складну справу захисту конкуренції мають лише приблизне уявлення. Такі посадовці часто не мають ні відповідної освіти, ні досвіду роботи в системі органів АМК. Однак тут слід наголосити, що ця непроста діяльність вимагає специфічних знань і практичного досвіду. Тому не можна призначати керівниками людей, які просто мають юридичну чи економічну освіту і працювали на посадах, які не надають необхідного досвіду.
Очевидно, що всі перераховані проблеми мають бути проаналізовані відповідними контролюючими органами держави, зокрема, Рахунковою палатою. Необхідно дослідити, наскільки раціонально використовуються державні та й інші кошти, що витрачаються для забезпечення виконання завдань АМК щодо захисту конкуренції. Раніше Рахункова палата регулярно готувала такі огляди щодо усіх напрямків діяльності комітету і розсилала їх відповідним керівним органам.
Тепер у результаті певного реформування цей орган дещо послабив контроль за напрямками роботи комітету. Так за результатами останнього аудиту діяльності АМК було відзначено лише недоліки обчислення заробітної плати та премій працівникам апарату. Відзначено також питання розрахунків за послуги, що надаються комітету підприємством «Антком», яке обслуговує адміністративну будівлю АМК та неефективного використання коштів на фінансування Центру комплексних досліджень з питань антимонопольної політики. При цьому на основні проблемні питання діяльності конкурентного відомства, про які свідчить звіт за 2017 р., цей контролюючий орган, на жаль, не звернув уваги.
Вважаю, що головний контролюючий орган країни має більш детально перевірити використання коштів на утримання АМК саме з точки зору забезпечення виконання завдань щодо захисту конкуренції. Очевидно, що структурно аналіз має бути проведений, наприклад, за зразком аудиту ефективності використання коштів виділених Національній комісії з цінних паперів та фондового ринку, затвердженого рішенням Рахункової палати від 23.01.2018 р.
Такий детальний звіт має бути наданий відповідним керівним органам країни. Думаю, ним мають зацікавитись і Національне антикорупційне бюро (НАБУ), Антикорупційна прокуратура (САП) та Національна агенція з питань запобігання корупції (НАЗК). Не зайвим був би і аналіз відповідних питань Головдержслужбою. Особливо це необхідно бачити депутатам, бо по закону комітет «підконтрольний Президенту України та підзвітний Верховній Раді». За Конституцією у нас парламентсько-президентська республіка. Однією з її правових ознак є колективна й індивідуальна відповідальність уряду перед парламентом, який може висловити недовіру його главі, уряду в цілому або його окремим членам. Тобто основну роль в державі має відігравати саме парламент
АМК має щорічно подавати Верховній Раді звіт про свою діяльність. Крім того, оприлюднювати важливу інформацію та надавати її на запити відповідно до закону «Про доступ до публічної інформації». Раніше роздрукований звіт АМК не тільки надсилався до більшості вищестоящих та зацікавлених органів, але й надавався кожному депутату ВРУ. На жаль ці вимоги закону не виконуються. Звіт не заслуховується на пленарних засіданнях парламенту і далеко не кожну інформацію можна отримати з матеріалів, розміщених на сайті АМК. А це, між іншим, вимога Угоди про асоціацію України та ЄС. Мені дуже цікаво, чи взагалі хтось з керівників держави читає та аналізує цей звіт.
ВИСНОВОК
На думку багатьох фахових економістів у нас по всіх напрямках розвитку суспільства іде підігрування монополіям, а не справжній захист конкуренції. Про це свідчить не тільки незадовільна діяльність Антимонопольного комітету, але й багатьох інших державних структур. Суттєві недоліки у вирішенні цих питань мають кадрова, фінансова, регіональна, науково-технічна, соціальна політика та багато інших напрямків державного регулювання, які мають створювати оптимальні правила гри, конкурентні умови функціонування суспільства у всіх його сферах. Саме забезпечення оптимального функціонування конкурентного середовища насправді є першочерговим завданням державного регулювання. В інших питаннях роль держави має бути обмеженою.
Надзвичайні властивості конкуренції, активна діяльність кожного окремого громадянина за наявності чесної конкурентної боротьби зможуть вирішити більшість кризових проблем, які нині стали нездоланною перешкодою розвитку країни. Має сенс нагадати, що саме подолання проблем тиску монополій та сприяння розвитку конкуренції забезпечили Німеччині вихід з жахливого кризового стану після другої світової війни. Про першочерговість захисту конкуренції свідчить і тривалий досвід всіх розвинених країн світу.
Закликаю керівників держави, контролюючі та антикорупційні органи, засоби масової інформації, міжнародні та громадські організації звернути увагу на перераховані тут кричущі проблеми, які виникли у питаннях захисту конкуренції в Україні.
Блог від: Зоя Борисенко