Система виявлення потенційно корупційних тендерів

22.08.2016   //  

Чому тендери на 735 мільйонів перевели з «паперу» у «Прозорро», як шукають тендерну алхімію до торгів – у інтерв’ю з радником голови Дніпропетровської ОДА Юрієм Голиком.

Потенційно найбільше свято розпилу за старими правилами вдалось відвернути у Дніпрі. Місцева облдержадміністрація відмінила низку тендерів своїх управлінь по реконструкції лікарень та будівництву водогонів на 735 млн грн., оголошених в останні три доби перед переходом України на систему «Прозорро» 1 серпня.

У «Віснику держзакупівель» оголошення про відміни були опубліковані 4 серпня, наступного дня після  статті «Наших грошей» «Перед «Прозорро» не накрадешся-2», у якій ми проаналізували які державні замовники напередодні «Прозорро»  оголосили якнайбільше тендерів по старим «паперовим» правилам гри. Дніпропетровщина посіла друге місце за столицею і з великим відривом від третьої Харківщини.

Найбільше тоді постарались Управління капітального будівництва (УКБ) Дніпропетровської ОДА  (574 млн грн.) і Департамент ЖКГ та будівництва Дніпропетровської ОДА (293 млн грн.).

Абсолютна більшість цих торгів у грошовому вимірі були швидко відмінені обладміністрацією без усякого зв’язку з публікацією «Наших грошей», оскільки рішення про відміни приймались 2-3 серпня. У свою чергу редакція про відміни також не могла знати, оскільки матеріал готувався 2 серпня до публікації 3 серпня.

Разом з тим жоден з інших лідерів нашого хіт-параду любителів «паперових» торгів не оголосив пост-фактум про таке масштабне скасування торгів кінця липня. Відтак ми спробували розібратись яким чином спрацювала система Дніпропетровської ОДА по виявленню тендерних негараздів і чи можна її по «франшизі» впровадити в інших регіонах.

Спілкування з радником дніпропетровського губернатора Юрієм Голиком показало, що:

• Система добре показує себе у закупівлях товарів
• Система не є панацеєю для коштовних торгів по будівництву.

Річ у тім, що тендери на 735 млн грн., були відмінені лише тому, що їх можна було провести через «Прозорро», а не більш предметні претензії. І це набагато менше від 1,81 млрд грн., які ті самі Департамент та УКБ від початку року благополучно провели по «паперовим» торгам. У таблиці – найбільші з них. Видно, що торги за старими правилами забезпечували мінімальне зменшення ціни робіт від очікуваної.

Об’єкт тендеру	Очікувана ціна	Вартість угоди	Підрядник
Спортивно-оздоровчий комплекс в сел. Ювілейне Дніпропетровського району Дніпропетровської області	36 334 033	35 735 651	ПАТ «Аграрно-виробниче підприємство «Содружество»
Реконструкція м’якої покрівлі під шатровий дах із металочерепиці з утепленням фасадів корпусів КЗ «Дніпропетровська міська багатопрофільна клінічна лікарня № 4 ДОР», м. Дніпропетровськ, ж/м Західний, вул. Ближня, 31	60 749 534	58 473 344	ТОВ «Альбатрос Буд»
Реконструкція будівлі поліклініки №1 під хірургічне відділення КЗ «Дніпропетровський спеціалізований клінічний медичний центр матері та дитини ім. проф. М.Ф.Руднєва» ДОР по проспекту Пушкіна, 26 у м. Дніпропетровську	70 014 656	68 221 200	ТОВ «Рубікон-Моноліт»
Нове будівництво магістрального водогону Солоне – Привільне – Письмечове Солонянського району	86 407 272	85 977 984	ТОВ «Новатор Білдінг»
Капітальний ремонт дорожнього покриття по просп. Леніна в м. Дніпродзержинську	61 765 240	55 575 986	ПП «Сегмент»
компактори – 5 од, бульдозери – 5 од, міні-навантажувачі – 13 компл.	90 000 000	95 977 232	ТОВ «Альфатех»
Нове будівництво магістрального водогону Південне – Першотравневе Нікопольського району	47 609 903	47 468 960	ТОВ «Ліко-енерго»

Відтак будівельним підрядам ми присвятили значну частину розмови з радником губернатора. І ми будемо слідкувати як відобразиться проведення будівельних торгів на «Прозорро» – чи зміниться склад тендерних фаворитів, чи будуть падати ціни, тощо.

Але у будь-якому разі дніпропетровська система виявлення ризикових закупівель заслуговує на докладне вивчення. Тим більш на фоні істерик, які дозволяють собі деякі чиновники, наприклад «Система ProZorro залишить черкащан без борщу на День незалежності«.

Відтак повернімось до бесіди з Юрієм Голиком. Сподіваємось, вона стане цікавою для багатьох тендерників України.

– У «Віснику держзакупівель» (№147 від 04.08.16) опубліковано оголошення про відміни чотирьох тендерів УКБ Дніпропетровської ОДА на 483 млн грн. і двох тендерів Департаменту ЖКГ на 252 млн грн. Ці торги входили до переліку тендерів, оголошених в останні три дні перед переходом замовників на систему «Прозорро».  Чому ці торги були відмінені?

– В Днепропетровской ОГА при внедрении ProZorro по допороговым торгам в прошлом году была разработана собственная двухуровневая система мониторинга торгов, которая отвечала двум параметрам: здравому смыслу и той юридической и бюрократической системе, в которой такой госорган как ОГА существует. Задача системы – все ошибки выявить, исправить, в случае злого умысла виновных наказать.

Так как с 1 августа все госорганы страны в обязательном порядке переходят по надпороговым торгам на работу через ProZorro, то одним из параметров, который был задан системе мониторинга был следующий – «втянуть» в систему данные о всех надпороговых торгах в ОГА и, в случае обнаружения объявленных за несколько дней до 1 августа – маркировать с рекомендацией «отменить, переобъявить с 1 августа через ProZorro».

Были ли основания у департаментов ЖКХ и УКСа такие торги объявлять по обычной старой процедуре? Формально – да. Есть проект, он прошел госэкспертизу, торги можно объявлять. Это – буква закона. Все объекты, попавшие в эти торги, готовились под финансирование из Фонда регионального развития на следующий 2017 год, по времени они и должны были быть объявлены в середине этого года. Но есть дух закона и требование максимальной прозрачности, поэтому система мониторинга за таковыми торгами следила.

– З початку 2016 року ваше УКБ підписало тендерні угоди на 543 млн грн., департамент – на 1,27 млрд грн. Чи були у цих замовників відміни торгів цього року саме завдяки діяльності системи виявлення проблемних торгів?

– 11 торгов было отменено в ЖКХ и 16 в УКСе.

В этих департаментах несколько другой алгоритм мониторинга, вызванный совершенно другими сроками по отношению к допороговым торгам, более сложными условиями для участников и более сложными техзаданиями (ТЗ).

Начинается все с того, что любой участник торгов на строительство, в идеале, должен прийти в департамент и взять проектную документацию на объект, который будет строиться. После чего нормальной компании нужно время, чтобы досконально проект изучить, задать все вопросы, после чего принять решение, сможет ли он это построить. Как показывает практика, приходят не все. Некоторые компании подают документы на торги, не изучив досконально проект, в связи с чем возникает резонный вопрос: как они определяют свое предложение по цене – плюс-минус наугад назовем, выиграем, потом разберемся? К сожалению, таких случаев много.

Почему важно, чтобы все участники торгов досконально изучали документацию и оценивали свои силы и возможности. Потому что в прошлые годы, судя по публикациям в СМИ, очень часто компании выигрывали тендера и не строили либо строили с ненадлежащим качеством. Как итог – деньги потрачены, нужный результат не достигнут.

Что было сделано ОГА в этой сфере – ужесточены принципы работы технадзора, а именно он принимает каждую работу, что резко сократило возможность манипуляций, когда подписывались акты.

Второе, что было сделано – введено понятие гарантии на выполняемые работы и доведено это до всех компаний, строящих что-либо в области. Это дало свои результаты. После зимы десять дорог, отремонтированных в 2015-м году, были переделаны за счет исполнителя по гарантии.

Возвращаясь к самим торгам. Основная задача – победитель торгов должен сдать объект точно в срок на 100% соответствующего качества и дать гарантию на выполненные работы. При этом, важно качество «входящей информации», а именно качество проекта. Если проект слабый, то и качество объекта будет таким же. Обычная проблема, с которой сталкивались регулярно – проектная организация делала проект, «забыла» сделать геодезические работы. Либо проект пятилетней давности, и простой его пересчет не отображает изменившихся за эти годы условий и т.д.

Какие причины отмены торгов по ЖКХ и УКСу в этом году:

 а) к оценке предложений допущено менее двух участников – некоторые участники подали документы с ошибками, либо не отвечающие техзаданию. Нет техники, недостаточное количество людей в штате, нет опыта выполнения похожих работ там, где такое условие обязательно и т.д.. То есть, уже исходя из документов, виден «уровень» участника.

 б) отклонены все предложения – все поданные документы не соответствуют требованиям;

в) отсутствие дальнейшей потребности в закупке. Общая бюрократическая формулировка, которая может быть вызвана целым рядом причин:

• передача задачи постройки объекта на уровень громады – если видно, что у громады есть деньги в результате перевыполнения бюджета за какой-то период;
• после детального разбора ситуации выделение денег признано нецелесообразным, есть более разумный способ решить проблему;
• ТЗ сформулировано некорректно или дискриминационно, тогда торги отменяются, проект может быть отправлен на доработку.

Были случаи, когда условный район или населенный пункт выходил с предложением к ОГА построить тот или иной проект, упоминая в обращении, что существует проект и пройдена экспертиза, а при детальном рассмотрении проекта выяснялось, что он не соответствует здравому смыслу. До момента приведения проекта в надлежащий вид, может быть отмена торгов с такой формулировкой.

Отдельно важно понимать, что провести торги по строительству чего-либо – это только маленькая часть большого пути, его отдельная точка, которой должна предшествовать работа по созданию грамотного проекта, а по окончании торгов, когда компания победитель приступает к работе, должен быть жесткий контроль строительства, который бы не допускал возможности манипуляций. Только тогда можно быть уверенным, что не будет спроектирован спортивный зал без единой розетки в нем, будет построено то, что запроектировано, качественно, в срок и с гарантией.

– Як влаштована система виявлення подібних торгів у Дніпропетровській ОДА і чи можна ваш досвід транслювати по «франшизі» на інших замовників?

– Днепропетровской ОГА подчиняются более 220-ти коммунальных предприятий, каждое из которых постоянно что-то закупает, используя ProZorro. Все они разбросаны территориально по всей области, потому физического контакта с ними каждый день нет. Нужна была система мониторинга, которая бы позволяла контролировать правильность проведения ими торгов через ProZorro.

Систему мы делали вместе с активистами и волонтерами из общественной организации Громадський Контроль.

Система состоит из двух уровней.

Первый уровень – это отдел ProZorro в составе департамента экономки ОГА, который каждое утро получает сводку обо всех торгах, объявленных учреждениями и организациями, подчиняющимся в ОГА, в ProZorro.

Задача этого уровня – чтобы 100% объявленных торгов были объявлены правильно и корректно.

Существует check-list по которому сотрудники этого отдела просматривают каждые объявленные торги. Вот его основные «маркеры»:

• правильность кодов ДКПП и CPV;
• качество технической документации;
• соответствие проекта договора типовому;
• соответствие квалификационным требованиям;
• корректность условий поставки;
• корректность условий оплаты.

Если в каких-то торгах они видят нарушение, причем не важно какое – формальное или неформальное, они звонят в учреждение, которое такие торги объявило сотруднику, ответственному за их объявление, объясняют где именно ошибка и требуют ошибку исправить. Данные о таком действии заносятся в таблицу. Вечером такая таблица попадает на электронную почту председателю ОГА, его заместителям, начальникам департаментов и т.д. Следующий день – это контроль торгов за предыдущий день плюс контроль были ли внесены изменения в торги, замечания по которым были сделаны вчера. Это уровень объявления торгов.

Второй уровень – это уровень финансового контроля каждого департамента ОГА, т.к. каждое из коммунальных заведений подчиняется одному из департаментов.

Задача этого уровня – разбор каждой спорной ситуации либо некорректно проведенных торгов.

Каждый день отдел ProZorro проверяет все завершенные торги и, если согласно check-list, находит некорректные торги и/или если есть жалоба на горячую линию для предпринимателе по ProZorro или на специальный адрес электронной почты, отдел внимательно изучает такие торги и спускает их на уровень финконтроля соответствующего департамента, с указанием разобраться досконально в конкретных торгах.

Финконтроль департамента проверяет такие торги, созванивается с их участниками, если была дисквалификация, выясняет ее причины, проверяет историю участия в торгах компании, которая была дисквалифицирована в этих, вникает детально в ТЗ, сравнивает ТЗ с другими похожими торгами и т.д. и выносит свой вердикт – торги проведены корректно с аргументацией, либо торги были проведены некорректно и тоже дает аргументацию.

Раз в неделю собирается комиссия в ОГА с участием общественников, вместе с нами ProZorro внедряющих, и изучает выводы финконтроля по каждым спорным торгам. Если выводы подтверждаются и торги были объявлены некорректно, руководитель такого КЗ выносится на коллегию ОГА, которая проходит один раз в месяц и на которой выносятся выговоры (два выговора – автоматическое увольнение) или увольнения с направлением соответствующего письмо в облсовет (по закону именно облсовет выносит выговоры и увольняет).

Эти два уровня системы позволяют делать и сугубо прикладные вещи в виде коэффициентов,  по которым мы оцениваем степень успешности внедрения ProZorro. Но это уже скорее факультатив, не обязательный на 100% в каждодневном процессе.

Плюс к этому раз в 10 дней, отдел ProZorro рассылает на Председателя ОГА, его замов и департаменты отчет по зависшим торгам. Потому что мало объявить торги в ProZorro. Их надо завершить, и на них не должно быть жалоб. Если торги зависли (не заключается договор, не делается акцепт и т.д.) – это маркер того, что что-то не так. Причины могут быть разные – как ошибки или умысел со стороны организатора торгов, так и ошибки и умысел со стороны победителей торгов. .

Эта система, наверняка, не идеальна и отчасти громоздка, но она позволяет нам бороться с нарушениями в торгах, видеть эти нарушения и точечно разбираться с каждым таким нарушением. Плюс эта система находится в существующем правовом поле и это не просто импульс или инициатива, а это именно система, научив которой любой госорган один раз, дальше она работает автоматически. Кроме того, мы активно вовлекаем в этот процесс и общественников и бизнес, потому что хотим, чтобы к системе было доверие. Доверие бизнеса нам особо важно –  чем больше там участников тем выше конкуренция.

Мы делимся системой со всеми желающими, и еще не было случая, чтобы мы ее не показали или не рассказали о ней всем, кто задавал нам про нее вопросы. Вообще, весь свой опыт по ProZorro мы систематизировали в виде определенного количества документов и выложили его в открытый доступ для всех желающих – https://www.facebook.com/y.golyk/posts/639283592891191.

– Чи були випадки скасування торгів в цьому році саме завдяки діяльності вашої системи виявлення проблемних торгів?

– Конечно, были. Большая часть из отмененных до проведения аукциона торгов имели проблемы с конкурентностью – неуказание возможности поставки эквивалента, подгонка технических требований под конкретного поставщика. Например, по бензину и дизельному топливу – указание месторасположения заправок на расстоянии не более 1200 м от адреса заказчика, что предопределяло только одного поставщика. Вместе с тем, на расстоянии до 1500 м  поставщиков уже было три. Или поставка товара исключительно в скрэтч-картах – а это только один поставщик, тогда как в указание поставки в скрэтч-картах или талонах увеличивало количество поставщиков в несколько раз.

По продуктам питания – указание товара на соответствие требованиям конкретных ТУУ, что ограничивает возможность поставки товара другими поставщиками.

Например, кисломолочные продукты с одними и теми же потребительскими характеристиками производятся разными компаниями по разным техническим условиям.

«Подгонка» технической документации под конкретных поставщиков характерна также при закупках средств для дезинфекции и моющих средств.

Одним из основных маркеров также является выставление завышенных квалификационных требований, что «отпугивает» потенциальных добросовестных поставщиков, но при этом на это не обращается внимание, когда заходит свой «нужный» поставщик.

Неоднократно после окончания периода уточнений инициировались отмены закупок из-за дискриминации прав поставщика. Например, оплата товара через 90 дней после его поставки или вообще – до конца года. Или еще – поставка товара по графику, в течение 1-х суток после отправления заявки заказчиком на поставку, что практически однозначно делает невозможным работу иногороднего поставщика.

Присвоение закупке неправильных кодов ДКПП и CPV на допороговых закупках также есть одним из способов недобросовестных заказчиков для закупки товаров и услуг у «своих» Поставщиков. При этом закупка не отслеживается возможными поставщиками, т.к. они мониторят  рынок сбыта присущей им продукции по определенным кодам. При этом «своему» поставщику просто сообщается идентификатор закупки.

Насчет эффективности мониторинга. Просто посмотрите на сайте http://bi.prozorro.org/. Об эффективности внедренного мониторинга свидетельствуют показатели.

Так, по количеству завершенных закупок (а это с начала года по июнь включительно) эффективность по структурам ОГА составляет 74,4 % по допорогам, при том в среднем на 1 торги приходило 2,98 участника. По Украине эти цифры составили – соответственно 58,8% и 2,73 участника на 1 торги.

Юрій Ніколов, «Наші гроші»